Sentencia nº 11001-03-24-000-2014-00702-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 10 de Agosto de 2017
| Fecha | 10 Agosto 2017 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ
Bogotá, D.C., diez (10) de agosto de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 11001-03-24-000-2014-00702-00
Actor: Z.A.C.R.
Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS -INVIAS
El Despacho procede a resolver la solicitud de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de la Resolución 4223 de 28 de julio de 2014, "Por la cual se modifica la Resolución No. 0556 de 15 de febrero de 2013 en la cual se toman algunas medidas sobre el tránsito vehicular en la vía Sisga - Guateque - EL Secreto en el tramo Macanal - el Secreto, en el Departamento de Boyacá", expedida por el Director Operativo del Instituto Nacional de Vías -INVIAS-.
I-. ANTECEDENTES
I.1. La demanda
La señora Z.A.C.R., quien obra en su propio nombre y en ejercicio del medio de control de nulidad, previsto en el artículo 137 del CPACA, presenta demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad, previa suspensión provisional, de la Resolución 4223 de 28 de julio de 2014, "Por la cual se modifica la Resolución No. 0556 de 15 de febrero de 2013 en la cual se toman algunas medidas sobre el tránsito vehicular en la vía Sisga - Guateque - EL Secreto en el tramo Macanal - el Secreto, en el Departamento de Boyacá", expedida por el Director Operativo del Instituto Nacional de Vías -INVIAS-.
II-. LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL
La actora solicita la suspensión provisional de los efectos del acto acusado, por violación de los artículos 1º, 11, 13, 24, 25 y 29 de la Constitución Política; 3º y 4º de la Ley 489 de 29 de diciembre de 1998 y 2º literal c, de la Ley 105 de 30 de diciembre de 1993, los cuales considera vulnerados por las siguientes razones:
- Afirmó que, los principios fundamentales de la dignidad humana, el trabajo y la prevalencia del interés general previstos en el artículo 1º de la Constitución Política, se encuentran vulnerados por cuanto, a su juicio, la Resolución 4223 desconoce el derecho al trabajo que le asiste a los empleados directos e indirectos de las empresas de transporte de materiales, a las empresas productoras de la zona, a los dueños de los vehículos pesados, entre otros, cuya operación está siendo afectada por la restricción vehicular, obligándolos a abandonar su oficio o asumirlo en condiciones de desventaja, con fundamento en un supuesto interés general que no ha sido debidamente argumentado por la entidad accionada.
Sostuvo que el INVIAS, previamente a ordenar la restricción vehicular por solicitud de una empresa que realiza el mantenimiento de la carretera, debió verificar el verdadero interés de la comunidad bajo los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
- Manifestó que el acto acusado también atenta contra el derecho a la vida, al mínimo vital y al trabajo de los conductores y dueños de las volquetas y los vehículos pesados, empresarios, consumidores, arrendatarios, empresas que transportan materiales y alimentos etc., a quienes la restricción les afecta gravemente su patrimonio del cual no sólo depende su subsistencia sino la de su núcleo familiar.
- Adujo que, la citada medida transgrede el derecho a la igualdad de un grupo de personas que deberían estar en las mismas condiciones, debido a que en otras vías que se encuentran en peor estado se permite el tránsito de vehículos con un peso bruto mayor a 40 toneladas, tal es el caso de la carretera Mojarras, Cauca - Popayán, la cual aún cuando está en estado crítico no tiene restricción alguna y el tramo Macanal - El Secreto, que pese a su grave situación fue habilitado temporalmente mediante Resolución 6516 de 22 de octubre de 2014.
- El acto demandado vulnera el derecho a la libertad de locomoción de todas las personas que desean transitar por la vía pública del Sisga - Guateque - El Secreto, con un vehículo con peso bruto mayor de 30 toneladas, afectándose así el principio del interés general.
- Por último, aseguró que el INVIAS no publicó el acto administrativo controvertido, el cual solo puede ser visto a solicitud de parte mediante derecho de petición o comunicación escrita ante la entidad, lo que va en contravía con los parámetros establecidos en la ley que disponen que los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial o en las gacetas territoriales, según el caso, razón por la que considera que se vulneró el derecho al debido proceso de todas las personas afectadas con la restricción vehicular contenida en dicho acto.
III.- TRASLADO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR
En virtud de la notificación ordenada en proveído de 8 de octubre de 2015, el Instituto Nacional de Vías -INVIAS-, solicitó no acceder a la suspensión provisional del acto administrativo demandado, bajo los siguientes argumentos:
Afirmó que, las Resoluciones 0556 de 15 de febrero de 2013 y 4223 de 28 de julio de 2014, fueron expedidas dentro del marco de la legalidad y se ajustaron al procedimiento respectivo, cumpliendo con todas las características estipuladas para su estructura, tales como: el sujeto, el objeto, la finalidad, la forma, la preparación, la motivación, la expedición y la comunicación de los actos administrativos.
Aseguró que, teniendo en cuenta que las medidas solicitadas por la actora obedecen a aspectos probatorios, pues el fundamento de la suspensión se centra en la supuesta vulneración al debido proceso por indebida valoración de los medios de prueba dentro de la actuación administrativa, es a esta a la que le corresponde demostrar la inobservancia de las reglas de imperativo cumplimiento y de las normas constitucionales y legales que orientan los actos administrativos.
Indicó que, en el presente caso no se encuentra demostrada la violación de las disposiciones invocadas en la demanda, toda vez que de la confrontación del acto administrativo acusado con la norma presuntamente vulnerada, esto es, el artículo 29 de la Constitución Política, no es posible concluir la existencia de tal vulneración.
Finalmente, alegó que cuando se pretende la suspensión provisional de un acto administrativo por violación al debido proceso, dicha vulneración debe encontrarse configurada con la simple confrontación del acto y el ejercicio del derecho de defensa de la parte actora, razón por la que el hecho de que no se esté de acuerdo con la valoración de los medios de prueba efectuada por la autoridad administrativa, no hace procedente la mencionada medida cautelar, ya que para entrar a estudiar esa imputación resulta necesario realizar el respectivo control de legalidad.
IV.-CONSIDERACIONES DEL DESPACHO:
Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo
Las medidas cautelares son aquellos instrumentos con los cuales el ordenamiento jurídico protege, de manera provisional y mientras dura el proceso, la integridad de un derecho que es controvertido en ese mismo proceso.
El Capítulo XI del Título V de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011 (CPACA) presenta el régimen cautelar del procedimiento contencioso administrativo como un instrumento concreto de la garantía efectiva y material de acceso a la administración de justicia que busca evitar que la duración del proceso afecte a quien acude a la Jurisdicción en procura de solucionar una determinada controversia.
De acuerdo con la norma, las medidas cautelares se clasifican en preventivas, cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho; conservativas, si buscan mantener o salvaguardar un statu quo; anticipativas, de un perjuicio irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del demandante; y de suspensión, que corresponden a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de privación temporal de los efectos de una decisión administrativa.
En cuanto a los criterios de aplicación que debe seguir el Juez para la adopción de la medida, merece destacarse que aquel cuenta con un amplio margen de discrecionalidad, si se atiende a la redacción del artículo 229, el cual permite decretar todas aquellas «que considere necesarias […]». No obstante, a voces del citado artículo, su decisión estará sujeta a lo «regulado» en dicho Estatuto, previsión que apunta a un criterio de proporcionalidad, si se armoniza con lo dispuesto en el artículo 231 ídem, según el cual para que la medida sea procedente debe el demandante presentar “documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla” (Resaltado fuera del texto).
Sobre este asunto en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente nro. 2014-03799, C. ponente: doctora S.L.I.V., señaló:
“[…] La doctrina también se ha ocupado de estudiar, en general, los criterios que deben tenerse en cuenta para el decreto de medidas cautelares, los cuales se sintetizan en el fumus boni iuris y periculum in mora. El primero, o apariencia de buen derecho, se configura cuando el Juez encuentra, luego de una apreciación provisional con base en un conocimiento sumario y juicios de verosimilitud o probabilidad, la posible existencia de un derecho. El segundo, o perjuicio de la mora, exige la comprobación de un daño ante el transcurso del tiempo y la no satisfacción de un derecho. […]” (Negrillas fuera del texto).
También la Sección Tercera, mediante auto de 13 de mayo de 2015 (Expediente nro. 2015-00022, Consejero ponente: doctor J.O.S.G., sostuvo:
“[…] Lo anterior quiere significar que el marco de discrecionalidad del J. no debe entenderse como de arbitrariedad, razón por la cual le es exigible a éste la adopción de una decisión judicial suficientemente motivada, conforme a...
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