Sentencia nº 05001-23-31-000-1999-03876-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 3 de Agosto de 2017
| Fecha | 03 Agosto 2017 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN B
Consejera p onente: S.C.D.D. CASTILLO
Bogotá, D. C., tres (3) de agosto de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 05001-23-31-000-1999-03876-01(39113)
Actor: MEJOR INGENIEROS LTDA-MIL
Demandado: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA
Referencia: APELACIÓN SENTENCIA - ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el Departamento de Antioquia, contra la sentencia de 17 de febrero de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se (i) declaró la nulidad del artículo segundo de la resolución 015 de 13 de abril de 1998, proferida por el Secretario de Obras Públicas del Departamento de Antioquia, por medio de la cual se liquidó unilateralmente el contrato 98-CO-20-1069, “debiendo reintegrar el demandante al DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA únicamente la suma de $33.975.393” y (ii) denegaron las demás pretensiones.
SÍNTESIS DE LOS HECHOS
Se señala en la demanda que el Departamento de Antioquia (i) declaró la caducidad del contrato 96-CO-20-1069, con la firma Mejor Ingenieros Ltda-MIL, porque, entre otras razones, abandonó la obra, estando en un 90% de ejecución y dio una destinación no permitida a los recursos del fondo de manejo y/o se apropió de los mismos e (ii) incluyó, en la liquidación unilateral, los perjuicios que resultaron del incumplimiento del contratista.
ANTECEDENTES
Lo que se demanda
Mediante escrito presentado el 16 de noviembre de 1999, ante el Tribunal Administrativo de Antioquia (f. 109-123 c. ppl.), la sociedad Mejor Ingenieros Ltda-MIL presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con fundamento en las siguientes pretensiones:
PRIMERA : Que se declare la nulidad de la resolución 030 de 30 de enero de 1998, expedida por el Gobernador de Antioquia, por medio de la cual se declaró la caducidad del contrato 96-CO-20-1069, celebrado entre el DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA y la sociedad MEJOR INGENIEROS LTDA, MIL, y del acto administrativo negativo ficto, por medio del cual se confirmó la mencionada resolución, el cual surgió del silencio en que incurrió la administración al no resolver el recurso de reposición interpuesto por MEJOR INGENIEROS LTDA, MIL, por estar viciadas de incompetencia en razón del tiempo y por ser violatorias de las normas sustantivas en las cuales debía fundarse, tal como lo detallaré en el capítulo del concepto de la violación.
SEGUNDA : Que como consecuencia de la declaratoria de nulidad anterior, se condene al DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA a indemnizar a la sociedad MEJOR INGENIEROS LTDA. "MIL" la totalidad de los perjuicios que se le ocasionaron con la declaratoria de caducidad, de acuerdo con la estimación que aparece en el capítulo denominado ESTIMACIÓN RAZONADA DE LA CUANTIA.
TERCERA : Que se declare la nulidad de la resolución 15 de 13 de abril de 1998, expedida por el Secretario de Obras Públicas del Departamento de Antioquia, por medio de la cual se practicó la liquidación unilateral del contrato 96-CO-20-1069, celebrado entre el DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA y la sociedad MEJOR INGENIEROS LTDA, MIL, y de la resolución 616 de 2 de julio de 1998, por medio de la cual el Gobernador del Departamento resolvió el recurso de reposición, confirmando la liquidación practicada por el Secretario de Obras Públicas, por haber incurrido en vicios de forma, por ser violatoria de las normas sustantivas en que debía fundamentarse y por haber sido expedida con desviación de poder, tal como lo detallaré en el capítulo del concepto de la violación.
CUARTA : Que se condene en costas a la parte demandada.
La sociedad Mejor Ingenieros Ltda-MIL precisó que “[E]n la resolución 030 de 1998, el señor Gobernador afirmó que el contrato se encontraba suspendido y que ante el inminente vencimiento de las pólizas fue necesario proceder a declarar la caducidad. De acuerdo con lo anterior, la caducidad se declaró estando suspendido el contrato y según la jurisprudencia del Consejo de Estado, esa medida, realizada en estas circunstancias, es ilegal” (f. 113 c. ppl.).
Señaló que, si se atiende la realidad contractual, es evidente “el plazo del contrato se había reiniciado con la reactivación del fondo de manejo, lo cual ocurrió el 20 de diciembre de 1997. Como al momento de la suspensión, pactada en octubre de 1997, faltaban 16 días para concluir el contrato, resulta que el plazo del contrato venció el 5 de enero de 1998, de acuerdo con lo cual la resolución declaratoria de la caducidad fue dictada después de vencido el plazo del contrato. En concordancia con la jurisprudencia del Consejo de Estado, la caducidad del contrato debe ser declarada durante la vigencia del contrato y nunca con posterioridad a su terminación” (f. 113 c. ppl.).
Añadió que “[E]n la resolución que dispuso la liquidación unilateral, el Departamento de Antioquia trató de justificar que el contrato ya se había reactivado y plantea que esto ocurrió el 23 de enero de 1998, para tratar así de subsanar el vicio que seguramente ya se había detectado, pero esta fecha carece de cualquier justificación en la realidad” (f. 113 c. ppl.).
Explicó que “la interpretación correcta es que el contrato ya había terminado por vencimiento del plazo, ya que en el acta del 25 de noviembre de 1997, se estableció que se dará reinicio al contrato, una vez reactivado el Fondo , lo cual ocurrió el 20 de diciembre de 1997” (f. 114 c. ppl.).
Evidenció que “[S]i el porcentaje de avance de la obra se analiza desde el punto de vista de las inversiones realizadas, se observa que el valor del contrato era de $622.000.000 y que se alcanzaron a invertir $590.363.977, quedando pendientes por ejecutar obras por valor de $31.636.023 (incluyendo honorarios). Esto quiere decir que se alcanzó a ejecutar el 95% del valor del contrato” (f. 115 c. ppl.).
Sostuvo que de lo anterior se desprende que “la sanción impuesta es completamente desproporcionada frente al incumplimiento ocurrido y que no se justifica de manera alguna aplicar una sanción tan grave como la caducidad por un incumplimiento del 5% del total ejecutado”. Añadió que lo expuesto “no significa que no deba responder por el incumplimiento de sus obligaciones, sólo que su responsabilidad debe ser proporcional a su incumplimiento” (f. 115 c. ppl.).
Adujo que “[S]i la declaratoria de caducidad ocurrió el 30 de enero de 1998 (sin contar la fecha de la notificación o la época en que quedó en firme la decisión), quiere decir que existía un plazo de cuatro meses que vencía el 30 de mayo de 1998 para intentar la liquidación bilateral. Mientras ese plazo no venciera, la administración no podía liquidarlo unilateralmente, a menos que el contratista hubiera manifestado de manera expresa y clara su intención de no llegar a un acuerdo con la administración” (f. 116 c. ppl.).
Explicó que en las condiciones descritas “era viable aplicar las facultades contenidas en el artículo 61 de la ley 80 de 1993. Sin embargo, la administración no esperó a que venciera el plazo que la ley le otorga a las partes (y obviamente al contratista) para llegar a un acuerdo sobre la liquidación final y procedió a liquidar unilateralmente el contrato en condiciones abusivas y sumamente perjudiciales para el contratista” (f. 116 c. ppl.).
Afirmó que “[L]a jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido reiterativa en el sentido de sostener que las entidades estatales carecen de competencia o de facultades para decidir, unilateralmente, sobre los perjuicios que el contratista pudo haberle ocasionado con el incumplimiento de sus obligaciones y que dicha facultad es única y exclusivamente de los Jueces” (f. 116 c. ppl.).
Puntualizó que, así las cosas, “la administración no podría ocuparse de temas como la determinación unilateral del monto de los perjuicios ocasionados, pues ellos no obedecen a meras operaciones aritméticas, pues implican una evaluación subjetiva por parte de la entidad” (f. 116 c. ppl.).
Finalmente, manifestó que “[L]a liquidación unilateral fue expedida por el Secretario de Obras Públicas cuando la competencia para expedir este tipo de decisiones es del Gobernador del Departamento”. Y expuso que “la reposición fue resuelta por el Gobernador del Departamento, como un reconocimiento de la incompetencia de que adolecía el acto original” (f. 118 c. ppl.).
Intervención pasiva
El Departamento de Antioquia adujo que “el contrato estaba vigente en el momento de la declaratoria de la caducidad (….). El hecho de no firmar un acta de reanudación, no puede implicar, en este caso, una continuidad en la suspensión del plazo, toda vez que los motivos que la originaron se encontraban superados, por tanto, la firma del contratista era sólo un formalismo para legalizar un acto administrativo. De hecho se había reactivado el contrato” (f. 160 c. ppl.).
Señaló que de las comunicaciones internas se evidencian “una serie de circunstancias que acreditan que el cumplimiento del contratista fue parcial y no satisfizo los intereses de la administración, habiéndose presentado una situación anormal en la ejecución del contrato” (f. 160 c. ppl.).
Puntualizó que atendiendo la cláusula vigésima octava del contrato 96-CO-20-1069, era evidente “la posibilidad de la declaratoria de la caducidad, por cuanto la firma MIL LTDA. abandonó la construcción del Liceo de Caucacia, sin haber terminado el 100% de la obra, por tanto, incumplió el contrato al paralizar los trabajos sin justificación alguna” (f. 160 c. ppl.).
Adujo que no puede “dejarse al arbitrio de los contratistas el irse en cualquier momento y regresar sólo cuando la administración impone una sanción, que aunque puede decirse que fue drástica, era lo merecido para ese contratista, no se le podía premiar por dejar abandonada la obra (…)” (f. 160 c. ppl.).
Respecto de...
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