Sentencia nº 11001-03-15-000-2016-03103-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN QUINTA, de 27 de Julio de 2017
| Fecha | 27 Julio 2017 |
| Emisor | SECCIÓN QUINTA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de julio de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 11001-03-15-000-2016-03103-01 (AC)
Actor: AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO - ANDJE
Demandado: CONS EJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A
OBJETO DE LA DECISIÓN
La Sala decide la impugnación interpuesta por la apoderada judicial de la parte actora contra el fallo del 1º de junio de 2017, por medio del cual el Consejo de Estado - Sección Cuarta declaró improcedente la acción de tutela interpuesta.
ANTECEDENTES
1. Solicitud de amparo
Mediante escrito radicado el 18 de octubre de 2016, en la Secretaría General del Consejo de Estado, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado - ANDJE, por intermedio del Director Encargado de Defensa Jurídica, ejerció acción de tutela en contra del Consejo de Estado, Sección Tercera - Subsección A, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia.
Lo anterior, con ocasión del proferimiento por parte de la autoridad accionada de la sentencia del 13 de mayo de 2015, por medio de la cual revocó el fallo dictado el 4 de diciembre de 2003 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera - Subsección A y, en su lugar, declaró la responsabilidad patrimonial de la Nación - Congreso de la República, por la falla en el servicio en la que incurrió al expedir los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000, mediante la cual se creó la Tasa Especial de Servicios Aduaneros
A título de amparo constitucional, solicitó “… dejar sin efectos la sentencia proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado del 13 de mayo de 2015, Expediente No: 25000-23-26-000-2003-11190-01 (sic) a través de la cual se declaró la responsabilidad patrimonial de la Nación - Congreso de la República, por las razones expuestas y en consideración a la vulneración de los derechos aquí enunciados”.
La entidad accionante realizó un análisis previo de la legitimación en la causa por activa para instaurar la presente acción de tutela y de las funciones que le corresponde cumplir, en garantía de los intereses de las entidades y organismos del Estado, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 1444 de 2011.
Precisó que se cumplen en el caso concreto los requisitos genéricos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, toda vez que el asunto tiene relevancia constitucional y no existe otro mecanismo ordinario o extraordinario de defensa judicial, de tal manera que la acción de tutela se torna en el medio idóneo para controvertir la providencia atentatoria del debido proceso de las autoridades accionantes y de las finanzas del Estado.
Con respecto al requisito de inmediatez, citó in extenso la línea decisoria de la Corte Constitucional sobre este presupuesto de procedencia, haciendo especial énfasis en las condiciones necesarias para flexibilizar en algunos casos el mismo, de cara a la existencia de motivos válidos que tengan la capacidad de explicar la inactividad del accionante, así como aquella determinada por inadmisibilidad desde la óptica constitucional de imponer un específico término de caducidad.
Para efectos de justificar la demora que se presentó en el ejercicio de la acción en el caso concreto, precisó que “… al no haber sido parte en el proceso ni haber sido notificada de las resultas de la demanda, sólo actúa cuando indaga por el problema suscitado con la demanda de Goodyear que por estos mismos hechos generó que esta Agencia, en compañía del Senado de la República instaurara una acción de tutela, la que acaba de ser confirmada amparando los derechos al debido proceso de la Nación - Senado de la República y Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado en segunda instancia por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en sentencia del 25 de agosto de 2016 MP. R.A.O. No. 11001-03-15-000-214-02171-01, y en esa investigación por casos similares a este, recibe por parte del Senado una relación de los casos en el mes de marzo de los corrientes, lo que provoca que se estudie y se presenten las acciones de tutela correspondientes, para salvaguardar los intereses superiores del Estado que involucran no solo el patrimonio mismo sino la coherencia de la línea jurisprudencial que lleva tanto el Consejo de Estado como la Corte Constitucional que afecta directamente el principio de seguridad jurídica”.
En relación con los requisitos específicos de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencia judicial, aseveró que la sentencia censurada, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera - Subsección A, incurrió en los siguientes defectos:
Defecto sustantivo, por “… indebida imputación, una violación directa del artículo 90 Superior”, que sustentó en la existencia de una inadecuada atribución del daño al Congreso de la República.
Afirmó que la disposición constitucional exige que el daño además de antijurídico debe serle imputable al Estado, por la acción o la omisión de las autoridades públicas y que, en el caso concreto, la imputación se realizó a título de falla en el servicio, el cual es de carácter subjetivo, por lo que implica una valoración de la conducta de la persona jurídica pública a la que se le atribuye.
Al respecto, aseveró que “… para el caso concreto, era necesaria la valoración de la conducta del sujeto, pues de lo contrario se trataría de un régimen de responsabilidad objetivo, fundamento de la responsabilidad que aunque tiene cabida en nuestro ordenamiento, no fue el sustento de la sentencia y, por lo tanto, tampoco lo fue de la imputación”.
Precisó que en la sentencia del 23 de abril de 2015, se señaló que existió una falla en el servicio de la actividad legislativa que, en el caso de normas declaradas inexequibles, se da por la simple declaratoria por parte de la Corte Constitucional de la inexequibilidad de los preceptos, sin que se hubiese realizado un raciocinio respecto de la conducta del presunto causante del daño -Congreso de la República-.
Manifestó que, establecer una regla según la cual se configura la falla en el servicio cada vez que la Corte Constitucional declara la inexequibilidad de una norma no se acompasa con la Constitución Política, por las siguientes razones:
El principio democrático, consagrado en el artículo 1º de la Carta, tiene una traducción clara en el ejercicio de las funciones confiadas al Congreso de la República.
El artículo 150 de la Constitución Política, le reconoce al Congreso de la República “libertad de configuración”, lo que quiere decir que, aun cuando en su actividad encuentra un límite claro en la norma constitucional, ésta le deja un espacio amplio para que pueda regular los diferentes aspectos de la vida social.
Las posibilidades de regulación que tiene el legislador son amplias, pues la mayoría de las normas de la Constitución Política tienen una estructura abierta.
La declaratoria de inconstitucionalidad de las normas no siempre obedece a debates sencillos, sino a una ardua labor de ponderación.
Violación directa de la Constitución, por desconocimiento del artículo 90, determinada por la juridicidad del daño, derivada de la obligación que tenía el contribuyente de pagar el tributo creado por la norma, mientras ésta estuviera vigente.
Para sustentar este defecto, afirmó que se hace necesario diferenciar tres momentos en relación con el daño: a) la creación; b) la consolidación; y c) la concreción de su antijuridicidad.
Manifestó que, la división en momentos permite comprender que la antijuridicidad durante el período que pretende el Consejo de Estado no se concretó, por cuanto la norma que estaba vigente gozaba de presunción de constitucionalidad, de tal manera que debía ser aplicada, lo que implica que mientras rigió los daños que se consolidaron eran jurídicos.
(iii) Desconocimiento del artículo 45 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, en virtud del cual“Las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario”.
Al respecto, la Agencia accionante afirmó que la inaplicación del artículo mencionado en el caso concreto es evidente, toda vez que el Consejo de Estado señaló que, a pesar de que las sentencias de constitucionalidad solo producen efectos hacia el futuro aun cuando la Corte guarde silencio, puede haber lugar a la declaratoria de responsabilidad, conclusión que resulta abiertamente contraria al ordenamiento jurídico y desconoce la potestad de la Corte Constitucional de fijar los efectos de sus sentencias.
En su sentir, el Consejo de Estado usurpó competencias propias de la Corte Constitucional, aclarando que “… el defecto que ha sido señalado como defecto sustantivo por inaplicación del artículo 45 del LEAJ, no es solamente un defecto sustantivo, sino que a su vez constituye un desconocimiento del precedente, motivo que por sí solo daría lugar a la procedibilidad de la tutela que se presenta”.
Señaló, como precedente desconocido la regla contenida en la Sentencia C-037 del 5 de febrero de 1996, en los siguientes términos:
“… se torna forzoso concluir -y reiterar- que sólo la Corte Constitucional puede definir los efectos de sus sentencias. La prevalencia del principio de separación funcional de las ramas del poder público (Art. 113 y s.s.), el silencio que guardó la Carta Política para señalar los alcances de las providencias dictadas por los altos tribunales del Estado, la labor trascendental que cumple esta Corporación en el sentido de guardar la supremacía y la integridad de la Carta, y los efectos de “cosa juzgada constitucional” y erga-omnes...
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