Sentencia nº 41001-23-33-000-2016-00440-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 25 de Julio de 2017 - Jurisprudencia - VLEX 699155181

Sentencia nº 41001-23-33-000-2016-00440-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 25 de Julio de 2017

Fecha25 Julio 2017
EmisorSECCIÓN TERCERA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera p onente: M.N.V. RICO (E)

Bogotá D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil diecisiete (2017)

Radicación número: 41 001-23-33-000-2016-00440-01(59 125)

Actor: CONSORCIO INGENIERÍA - FUNDISPRO ESTUDIOS Y DISEÑOS PROYECTOS HUILA

Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL (INCODER)

Referencia: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - AUTO

Tema: Rechaza recurso por improcedente / estudio sobre el cambio del régimen de apelación de autos en la Ley 1437 de 2011 / contra el auto que decide no aprobar la conciliación judicial no procede la impugnación - la apelación solo procede contra el auto aprobatorio - el recurso solo puede interponerlo el Ministerio Público .

Se pronuncia el Despacho sobre el recurso de apelación interpuesto por el Consorcio Ingeniería - Fundispro Estudios y Diseños Proyectos Huila en contra del auto de 6 de diciembre de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo del Huila, mediante el cual improbó el acuerdo conciliatorio suscrito con el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural el 23 de agosto de 2016.

I. A N T E C E D E N T E S

1. La solicitud de conciliación prejudicial

En escrito presentado el 28 de junio de 2016, el Consorcio Ingeniería - Fundispro Estudios y Diseños Proyectos Huila, por conducto de apoderado debidamente constituido, presentó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 34 Judicial II para Asuntos Administrativos, con el fin de que fuera declarado el incumplimiento del contrato de consultoría número 753 del 30 de septiembre de 2014, suscrito con el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (en adelante INCODER) y cuyo objeto era la realización de “estudios de factibilidad y diseños detallados de los distritos de adecuación de tierras ubicados en el departamento del Huila”. Consecuencialmente, solicitó que se reconocieran y pagaran los valores pendientes que fueron señalados en el acta de liquidación suscrita entre las partes el 2 de febrero de 2016.

Mediante providencia del 14 de julio de 2016, la Procuraduría 34 Judicial II para Asuntos Administrativos admitió la solicitud de conciliación y fijó fecha para la celebración de la audiencia.

2. La audiencia de conciliación

En audiencia de conciliación extrajudicial celebrada el 14 de septiembre de 2016, el consorcio Ingeniería - Fundispro Estudios y Diseños Proyectos Huila y el INCODER acordaron conciliar por el valor de $1.181'815.100, suma que correspondía al equivalente del capital adeudado ($921'968.100) y sus respectivos intereses ($259'847.000). Además, se pactó que el valor reconocido debía ser pagado en su totalidad a más tardar el 7 de diciembre de 2016.

3. La providencia apelada

El Tribunal Administrativo del Huila, mediante auto del 6 de diciembre de 2016, improbó el acuerdo conciliatorio antes relatado. Para tal efecto, estimó que aquel pretendía pagar una obligación contractual con rubros destinados a la “cancelación de conciliaciones” lo que violaba los presupuestos del artículo 23 de la Ley 1150 de 2011, por cuanto fue el mismo INCODER el que reconoció que las facturas pendientes de pago no fueron sufragadas debido a que el recaudo de los recursos propios fue insuficiente para cumplir con tales erogaciones, situación que significaba que “entre las partes no exis[tía] controversia alguna, sino una mera formalidad para pagar la suma adeudada”.

Aseguró, además, que el “medio de control” a precaver por la parte convocante no correspondía a uno de controversias contractuales derivado del incumplimiento del contrato de consultoría número 753 de 2014, comoquiera que en el acta de liquidación del contrato se dejaron consignados los valores pendientes de pago, por lo que aquella prestaba mérito ejecutivo y demostraba la “inexistencia de conflicto alguno”.

4. El recurso de apelación

En contra de la anterior decisión la parte convocante interpuso recurso de reposición, para lo que discutió, en concreto, que la interpretación que realizó el Tribunal de origen del artículo 23 de la Ley 1150 de 2007 era errada, por cuanto en aquel no se prohibió que las entidades públicas pudieran utilizar otros rubros presupuestales para efectos de pagar sus obligaciones contractuales.

Agregó en su recurso, que el a quo cometió un yerro al considerar que el acta de liquidación del contrato 753 de 2014 prestaba mérito ejecutivo, pues aquella no cumplía con los requisitos para que fuera exigible, dado que no fue firmada por el S. General del INCODER.

Mediante proveído del 27 de marzo de 2017, el Tribunal Administrativo del H. aseguró que por disposición del artículo 65A de la Ley 23 de 1991, el recurso procedente para impugnar el auto que improbó el acuerdo conciliatorio era el de apelación y no el de reposición, por lo que procedió a adecuar el recurso interpuesto al trámite del primero de los nombrados.

II. C O N S I D E R A C I O N E S

1. Consideración previa: l e gislación aplicable en materia procesal

Previo a pronunciarse de fondo respecto del recurso de apelación interpuesto por la parte convocante contra el auto de 6 de diciembre de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo del Huila, estima el Despacho pertinente señalar que la solicitud de conciliación prejudicial se presentó el 28 de junio de 2016, por lo que a este asunto le resulta aplicable el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - Ley 1437 de 2011-, así como las disposiciones del Código General del Proceso, en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del estatuto procesal en materia de lo contencioso administrativo.

2 . La procedencia del recurso de apelación en e l nuevo régimen procesal

En punto a resolver el caso concreto, el Despacho considera oportuno, dado el cambio legislativo relacionado con la apelación de autos contenido hoy en la Ley 1437 de 2011, dejar claro cuáles son las providencias susceptibles del recurso de apelación ante el Consejo de Estado, pues resulta determinante para establecer si la providencia impugnada en el sub judice es susceptible de apelación o no.

En ese sentido, sea lo primero señalar que a la luz de las disposiciones del Código Contencioso Administrativo -Decreto 01 de 1984-, para establecer la procedencia de la apelación de autos no se distinguía el nivel funcional en el que estos fueran dictados, por lo que el recurso de alzada siempre resultaba procedente, independientemente de que la providencia fuera dictada por un Juzgado o Tribunal Administrativo.

Ahora bien, con la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011-, se cambió, en cuanto a su procedencia, la estructura del recurso de apelación contra autos, todo en aras de la descongestión de la Rama Judicial y, en concreto, del Consejo de Estado.

En efecto, el artículo 243 ibídem estructuró el recurso de apelación frente a los autos, de manera tal que limitó su ámbito de procedencia cuando estos fueran proferidos por Tribunales Administrativos, como pasa a verse:

“Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos :

1. El que rechace la demanda.

2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite.

3. El que ponga fin al proceso.

4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público.

5. El que resuelva la liquidación de la condena o de los perjuicios.

6. El que decreta las nulidades procesales.

7. El que niega la intervención de terceros.

8. El que prescinda de la audiencia de pruebas.

9. El que deniegue el decreto o práctica de alguna prueba pedida oportunamente.

Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia .

(…)

Parágrafo. La apelación solo procederá de conformidad con las normas del presente Código, incluso en aquellos trámites e incidentes que se rijan por el procedimiento civil” (se destaca).

De conformidad con el artículo en cita, todo auto proferido con fundamento en esos enunciados por un Juzgado Administrativo es susceptible de ser impugnado, no obstante, se limitó el ámbito de la apelación cuando aquellos fueran dictados por un Tribunal Administrativo en primera instancia, contemplando esta posibilidad únicamente para los casos fundados en los numerales 1, 2, 3 y 4, lo cual podría entenderse, a primera vista, como una vulneración del derecho a la igualdad y un recorte injustificado del principio de la doble instancia, pues, lógicamente, tendrá una mayor garantía aquella persona que, en virtud de las normas de competencia, adelante su proceso ante un juzgado administrativo, que quien surta el mismo trámite ante un tribunal administrativo.

Al respecto, en sentencia C - 329 del 27 de mayo de 2015, la Corte Constitucional declaró exequible la expresión “por los jueces administrativos” contenida en el inciso primero del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, así como el inciso 2° del mismo artículo que señaló Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia”, para lo cual consideró que el legislador no vulneró su margen de configuración en materia procesal y tampoco se veía vulnerado el derecho a la igualdad, en consonancia con el carácter relativo -que no...

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