Sentencia nº 11001-03-25-000-2013-00094-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 13 de Julio de 2017
| Fecha | 13 Julio 2017 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN B
Consejero p onente: CARMELO PERDOMO CUÉTER
Bogotá, D. C., trece (13) de julio de dos mil diecisiete (2017).
Radicación número: 11001-03-25-000-201 3 -0 0094 -00 ( 0 2 1 7 - 1 3 )
Actor: R.R.M.
Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES (DIAN)
Tema:Sanción disciplinaria de suspensión; violación del debido proceso
Agotado el trámite procesal de instancia y como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala se ocupa de dictar sentencia de mérito dentro del proceso del epígrafe.
I. ANTECEDENTES
1.1La acción(ff. 4 a 15). La señora R.R.M., por conducto de apoderada, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (CCA), demanda a la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), para que se acojan las pretensiones que a continuación se precisan.
1.2 Pretensiones. Se declare la nulidad i) de la Resolución 14 de 17 de octubre de 2002, expedida por el jefe de división de investigaciones disciplinarias de la regional nororiente de Cúcuta de la DIAN, a través de la cual sancionó disciplinariamente a la demandante con suspensión en el ejercicio del cargo por 40 días, sin derecho a remuneración; y ii) de la Resolución 4263 de 26 de mayo de 2004, proferida por el director general de la entidad, con la que confirmó la sanción impuesta.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicita que se ordene a la demandada «adecuar la actuación disciplinaria y se ordene retirar las anotaciones y comunicaciones que sobre dichos actos haya producido y se ordene devolver el valor correspondiente a las sanciones impuestas a mis Poderdantes y al reconocimiento y pago de los daños morales que la decisión se causó a mis Poderdantes»; y que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos establecidos en los artículos 176 y 177 del CCA.
1.3 Hechos. Relata la demandante que el 31 de agosto de 2001, la DIAN, regional nororiente, división de investigaciones disciplinarias, ordenó adelantar indagación preliminar por hechos denunciados, cuyo fin era determinar si los mismos eran constitutivos de falta disciplinaria y los funcionarios posiblemente implicados.
Que la indagación preliminar se ordenó por 3 meses contados desde el 31 de agosto de 2002, dentro de los cuales el funcionario debía ordenar y practicar las pruebas pertinentes, pero solo hasta el «30 de abril de 2.002 es decir 8 meses después es que se procede a formular el pliego de cargos a la funcionaria investigada», situación que, en criterio de la actora, constituye una grave irregularidad y violación al artículo 133 de la Ley 200 de 1995, vigente para la época de los hechos. En el curso de la actuación disciplinaria, dice, solicitó pruebas, que no fueron practicadas, aceptadas, ni rechazadas.
Expresa que, dada la naturaleza de la mercancía trasportada -cilindros de gas-, era procedente su inspección en los vehículos que la llevaban, siendo la función del inspector dejar las respectivas constancias, pero no la de verificar la exportación.
Asegura que en el pliego de cargos no se determinó en forma clara cuál fue la conducta, acción u omisión objeto de reproche, sino que se estableció que «el procedimiento adelantado por la funcionaria correspondía al implementado para el control de esta clase de mercancías»; hace mención de otras irregularidades, como que en el proceso disciplinario se le atribuyeron conductas sobre las cuales nunca se le dio la oportunidad de ejercer el derecho a la defensa; que en los cargos le impusieron obligaciones que no eran de su competencia, como pretender que el inspector, cuya función era verificar la existencia de la mercancía a exportar, determinara la existencia de la persona que la importó, sin ser su función; y que se le citaron normas de carácter genérico «sin que se concrete su responsabilidad a la función específica que se debía cumplir».
1.3.1 Síntesis del hecho generador de la investigación disciplinaria (f. 2). La DIAN inicióen agosto de 2001 investigación disciplinaria contra la demandante, en calidad de inspectora de exportaciones de la entidad, a instancia del asesor del despacho de la dirección general, por el hecho de haber firmado ella, en junio, agosto, septiembre y noviembre de 1999, doce (12) documentos de exportación de la empresa Cilindros Para Gas Colombia Ltda. -Cilgas Ltda-, en los que certificó que la mercancía relacionada en los documentos correspondía en lo atiente a la descripción, peso, cantidad y valor, y que se encontraba físicamente en el depósito de A.S., de Cúcuta, sin corresponder a la verdad, porque esta empresa certificó el 3 de abril de 2001 que en sus bodegas no se recibieron mercancías, ni ingresaron a sus instalaciones vehículos cargados transitoriamente para inspección con mercancías de exportación a nombre del cliente C.L.; en el mismo sentido lo certificaron otras empresas, como Granadina de Aduanas y Almaviva S.A el 3 de abril de 2001. (ff. 11 a 15, C.. 1).
1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. La parte demandante considera que los actos acusados son violatorios de los artículos 1, 2, 3, 6 y 29 de la Constitución Política; 5, 34, 57, 80, 99, 131 y 141 de la Ley 200 de 1995 y 36 del Código Contencioso Administrativo.
En procura de desvirtuar la presunción de legalidad que ampara los actos acusados, además de lo expresado en los hechos de la demanda, expone los siguientes cargos:
1.4.1 Violación del debido proceso. Sostiene que el ente investigador vulneró esta garantía porque no le permitió conocer de manera oportuna que en su contra se adelantaba una indagación preliminar. Aduce que la entidad tenía plenamente identificados a los funcionarios y sin embargo solo los llamó a rendir versión libre. Se desconoció el artículo 36 del CCA, dado que el acto acusado se expidió en forma irregular, con imposición de una sanción injustificada.
Asevera que el término para adelantar la indagación preliminar fue de 3 meses y se amplió extemporáneamente por 3 meses más, tiempo en el cual el funcionario debía, o abrir investigación o archivarla definitivamente, no obstante, continuó la actuación, en detrimento del derecho al debido proceso; el artículo 141 del Código Disciplinario Único prescribe que la indagación disciplinaria no puede prolongarse por más de seis meses.
1.4.2 Violación del derecho de defensa. Relata que el numeral 4 de artículo 92 de le Ley 200 de 1995 determina los requisitos del pliego de cargos, en cuanto debe precisarse la norma que describe el derecho, el deber, la prohibición, inhabilidad o incompatibilidad que regula la conducta funcional y específica del servidor público investigado, y el artículo 6, la indicación de las normas infringidas; que en su caso, la entidad investigadora en el acto de formulación de cargos no precisó cuál era el «deber, reglamento o manual que regula la conducta funcional, ni menos se indica la norma o normas infringidas en forma específica y acorde con el cargo y funciones que en desempeño del mismo le correspondía cumplir a los investigados […]» (f.9), pues, lo hizo en forma genérica, situación que le vulneró el derecho de defensa.
1.5 Contestación de la demanda (ff. 258 a 271). El apoderado de la DIAN solicita que se nieguen las pretensiones de la demanda.
Frente a los hechos sostiene que la indagación preliminar tuvo duración de tres meses, durante los cuales se practicaron pruebas y se cerró dentro del mismo término; que nada tiene que ver que el pliego de cargos se haya expedido pasado ese lapso; además, en él se le determinaron las conductas susceptibles de la acción disciplinaria. Que dentro de las obligaciones de la demandante se hallaba la de establecer la existencia de la persona importadora.
En relación con el cargo de violación al debido proceso por pretermitirse los términos de apertura de investigación y prolongar la indagación preliminar, expresa que conforme con la jurisprudencia constitucional, el propósito de la ley disciplinaria es garantizar el cumplimiento de los fines y funciones del Estado respecto de la conducta de los servidores públicos, sin perder de vista la prevalencia de la justicia, la efectividad del derecho sustantivo y la búsqueda de la verdad material.
En su criterio, «el incumplimiento del término de indagación previa no conduce a que el órgano de control disciplinario incurra automáticamente en una grave afectación de garantías constitucionales y a que como consecuencia de ésta, toda la actuación cumplida carezca de validez», por cuanto en cada caso se deben determinar las razones de la superación de los términos, las múltiples circunstancias relacionadas con lo investigado, en las que se miran los hechos, las personas involucradas, las pruebas practicadas y la actuación surtida hasta esa fecha. Si en tal momento existen dudas y se tornan insalvables, surge la obligación de archivar la actuación, pero si, por el contrario, aparecen cumplidos los objetivos pretendidos con la indagación preliminar, nada se opone a que se abra la investigación disciplinaria, tal como ocurrió, pues precisamente es esta la oportunidad para tomar la decisión.
Para robustecer lo dicho, hace una extensa transcripción de la sentencia de esta Corporación de 14 de febrero de 2013, según la cual el incumplimiento del término de la investigación no conduce automáticamente a una grave afectación de las garantías constitucionales y que lo actuado carezca de validez.
En cuanto al segundo cargo -violación al derecho de defensa- motivado en que no establecieron claramente las faltas disciplinarias realizadas por la investigada, asegura que no es cierto, porque si se revisa el acto de 30 de abril de 2002, quedó claro que la conducta motivo de reproche fue «…el hecho de haber señalado en lo...
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