Sentencia nº 11001-03-26-000-2001-00050-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 12 de Julio de 2017
| Fecha | 12 Julio 2017 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN B
Consejero ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH
Bogotá , D. C., doce ( 12 ) de julio de dos mil diecisiete ( 2017 )
Radicación número: 11001 - 03 - 26 - 000 - 2001 - 00050-01 (21325)
Actor: CONSTRUCTORA PALO ALTO & CÍA. S. EN C.
Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA-CAR
Referencia: APELACIÓN SENTENCIA - ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -
Corresponde a la Sala Plena de Sección Tercera, por importancia económica, decidir la acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la sociedad Constructora Palo Alto y Cia. S. en C., contra la resolución n.º 0311 de 27 de febrero de 2001, proferida por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca-CAR “Por la cual se ordena la suspensión inmediata de una actividad minera, se establece la improcedencia del desarrollo de una actividad minera y se dictan otras disposiciones”.
SÍNTESIS DEL CASO
Mediante la resolución 311 del 27 de febrero de 2001, la CAR ordenó la suspensión inmediata de la extracción minera que efectuaba la sociedad Constructora Palo Alto y Cia. S. en C., en virtud de la licencia de explotación n.° 16.569, de un yacimiento de materiales de construcción, en el predio Las Lomitas, ubicado en el municipio de La Calera, departamento de Cundinamarca. La CAR aplicó la medida preventiva consagrada en el artículo 85 de la Ley 99 de 1993, consistente en la suspensión de la obra o actividad cuando de su prosecución pueda derivarse daño o peligro para los recursos naturales renovables. Sin embargo, no cumplió con lo dispuesto en el artículo 188 del Decreto 1594 de 1984, toda vez que el acto acusado omitió indicar, como lo prescribía aquella disposición, el término de duración de la medida sancionatoria, evento que vulneró el debido proceso de la parte actora.
ANTECEDENTES
I. Lo que se demanda
El 3 de julio de 2001, a través de apoderado debidamente constituido y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la sociedad Constructora Palo Alto & Cía. S. en C. presentó demanda en contra de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca-CAR, con el fin de que se realizaran las siguientes declaraciones y condenas (f. 2-40 c.1):
2.1. Que se declare la nulidad de la resolución 0311 del 27 de febrero del 2001 emitida por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca C.A.R. “ Por la que se ordena la suspensión inmediata de la actividad minera, se establece la improcedencia del desarrollo de una actividad minera y se dictan otras disposiciones ”.
2.2. Que como consecuencia de la declaración que antecede, si a ella se accede, se decrete el correspondiente restablecimiento del derecho, consistente en continuar con los trabajos de explotación de materiales de construcción y demás actividades ambientales conexas y vitales, inherentes a los contratos de concesión no. 16.569 y 16.715, otorgados por la Nación-Ministerio de Minas.
2.3. Que como consecuencia del demostrado cumplimiento ambiental del contrato 16.715 se ordene imponer el plan de manejo y reestructuración ambiental presentado hace seis años con radicación 01803 del 23 de febrero de 1995 y que según informe DSC-17, pág. 13, numeral 4.2; “ se considera que en la zona se ha dado cumplimiento con la restauración de los dos antiguos frentes de explotación”, lo cual nos indica que ha cumplido con todo lo ambiental.
2.4. Que se declare que el periodo de inexplotación a partir del 5 de marzo de 2001, fecha de notificación de la resolución 311 de 2011, no tendrá los efectos resolutorios previstos en el artículo 76 del Código de Minas.
2.5. Que la resolución impugnada es fuente generadora de perjuicios a la sociedad Constructora Palo Alto & Cía. S. en C. y por tanto la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca-CAR está obligada a pagar la compensación debida por los perjuicios sufridos durante el tiempo de la suspensión, consistente en el lucro cesante a razón de dos millones seiscientos cuarenta mil ochenta pesos M/C ($ 2.640.080.oo), por día calendario (estudio, valoración de la situación actual y proyecciones económicas de la industria lavadora de arena y fábrica de agua, el santuario), hasta que se restablezca la legal actividad extractiva y los intereses legales causados hasta el día en que sean pagados los perjuicios, aplicándole a la deuda, la correspondiente indexación de la moneda de acuerdo con el índice de precios al consumidor certificado por el DANE y conforme lo dispuesto por el artículo 178 del C.C.A. y la fórmula para ello establecida jurisprudencialmente por el H. Consejo de Estado. En el eventual caso de persistir la suspensión, (cierre definitivo, ya que no tiene término), demando el pago total de la generación de riqueza de este negocio como daño emergente, calculado en $ 8.587.259.437.oo, valor resultado de mediar aritméticamente los dos valores probables del negocio logrados por el método del flujo de caja libre descontado a tasas de descuento de 12% y 15% (matriz de valor) conforme a unas condiciones proyectadas incluidas en el estudio (…) (anexo No. 7). No se pretende económicamente como daño emergente la venta de los activos de la compañía desglosados en el avalúo de industria lavadora de arena, ni el valor de las reservas de material aún sin explotar, sólo el valor actual de los flujos de caja que el negocio tenía dispuestos, y proyectados, en el momento del cierre de la CAR. (según el peritazgo, sujeto a verificación, por peritos nombrados por ese H. Tribunal) (Subrayas en el original).
Como fundamento fáctico de sus pretensiones, la sociedad actora sostuvo que:
Como cesionario del derecho de posesión de un área de terreno denominado “El Santuario”, localizado dentro de la finca Las Lomitas, en el municipio de La Calera, el señor R.V.S. solicitó ante el Ministerio de Minas y Energía una licencia de exploración y posterior explotación de materiales de construcción, en un área de 27.33 ha., el 24 de agosto de 1992. Un mes después, el señor J.P.O. también solicitó una licencia por el área restante del predio “El Santuario”, equivalente a 168 ha.
Las licencias de exploración-títulos mineros que correspondieron a los números 16.569 y 16.715, fueron otorgadas por el Ministerio de Minas y Energía, mediante resoluciones n.º 5000 del 4 de enero y 50006 de 7 de enero de 1993. Las licencias aprobadas fueron inscritas en el registro minero, tal como consta en los certificados 16.569-11 y 16.715 -11, del 9 y 26 de febrero de 1993 y, de acuerdo a lo establecido en el artículo 246 del Código de Minas, llevaban implícita la licencia ambiental.
En relación con la licencia n.º 16.569, el 18 de marzo de 1993, se constituyó, en cumplimiento de lo ordenado por el Código de Minas, la póliza de garantía de cumplimiento n.º 555570, por un valor de $17 280 000. Adicionalmente, el 12 de julio de ese mismo año se firmó contrato de concesión para la extracción mínima de 14 400 metros cúbicos año. Tanto la póliza como el contrato fueron inscritos en el registro minero el 19 de julio de 1993.
En lo que tiene que ver con la licencia n.º 16.715, la póliza se constituyó el 27 de agosto de 1993 por un valor de $ 36 400 000 y el 15 de septiembre de 1993, se celebró contrato de concesión para la explotación mínima de 72 000 metros cúbicos año. La póliza y el contrato fueron inscritos en el registro minero el 22 de noviembre del mismo año.
En cumplimiento de lo ordenado por los artículos 60 y 61 de la Ley 99 de 1993, expedida el 22 de diciembre de ese año, el Ministerio del Medio Ambiente expidió las Resoluciones 0222 y 249, mediante las cuales dispuso que las actividades mineras que en el momento de su expedición contaran con permisos, licencias, contratos de concesión vigentes, otorgados por el Ministerio de Minas, y que estuviera localizadas por fuera de las zonas declaradas como compatibles con la minería, deberían presentar, dentro de los seis meses siguientes, un plan de manejo y restauración ambiental.
En cumplimiento de dichas resoluciones, el 23 de febrero de 1994, los señores R.V. y J.P. presentaron los planes de manejo y restauración ambiental exigidos y, luego de realizar una serie de visitas técnicas y de constatar que la explotación del contrato de concesión n.º 16.569 era ambientalmente viable, el director de la CAR expidió la resolución n.º 0421 de 1997, a través de la cual ordenó al señor R.V. ejecutar el plan de manejo y restauración ambiental para la actividad extractiva de material de construcción que se adelantaba en el terreno antes indicado. En virtud de lo dispuesto en esta resolución, en concordancia con lo establecido en el artículo 60 de la Ley 99 de 1993, el 5 de mayo de 1997 se constituyó la póliza de seguros que garantizó el cumplimiento de las obligaciones ambientales, la cual ha sido renovada todos los años.
Por su parte, a pesar de haber transcurrido alrededor de 6 años, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca no se ha pronunciado de manera definitiva sobre el plan de manejo y restauración ambiental del contrato de concesión n.º 16.715. Al contrario, en un informe de 25 de enero de 2001, consideró que “no debe darse continuidad al trámite de aprobación de un Plan de Manejo y Restauración ambiental sobre el área comprendida en el contrato 16.715” y ello pese a que el Decreto Municipal n.º 043 de 1999, mediante el cual se aprobó el Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de La Calera, contempló ambos contratos como viables social, económica y ambientalmente, de acuerdo con el concepto proferido sobre el particular por el director de planeación municipal.
Mediante varios contratos de cesión autorizados por el Ministerio de Minas, el 8 de julio de 1996 y el 14 de septiembre de 1998, la Constructora Palo Alto adquirió de J.P.O. y R.V.S. los derechos que les correspondían sobre los contratos...
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