Sentencia nº 25000-23-26-000-2006-00862-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 6 de Julio de 2017
| Fecha | 06 Julio 2017 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN A
Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO
Bogotá D.C., seis (6) de julio de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 25 00 0- 2 3 - 26 - 000 - 2 006 - 00862 -01 ( 45 203)
Actor: INSTITUTO NACIONAL DE VÍ AS -INVIAS-
Deman dado: GLORIA C.O. GÓ MEZ
Referencia: APELACIÓN SENTENCIA - ACCIÓN DE REPETICIÓN
Tema: ACCIÓN DE REPETICIÓN - PRESUNCIONES DE CULPA GRAVE O DOLO PREVISTAS POR LA LEY 678 DE 2001 - los hechos en que se apoya una presunción legal se deben establecer o, mejor aún, probar y, en este caso opera a favor de quien la invoca, relevándola o eximiéndola de la prueba del hecho inferido o indicado en la disposición que la contempla, a menos que la otra parte infirme la conclusión legal probando lo contrario / FALTA DE PRUEBA ACERCA DE LOS SUPUESTOS DE HECHO DE UNA PRESUNCIÓN LEGAL DE CULPA GRAVE O DOLO - No permite derivar la consecuencia prevista.
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandante en contra de la sentencia fechada el 19 de diciembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
I. A N T E C E D E N T E S
1. La demanda
El Instituto Nacional de Vías -en adelante INVIAS- formuló demanda de repetición el 23 de marzo de 2006, en contra de la señora G.C.O.G. -ex directora de esa entidad- para que se la condenara a reintegrar el valor de los intereses moratorios que pagó, como consecuencia de que se declarara la ineficacia de una compensación celebrada con unos contratistas, como modo para extinguir unas obligaciones pendientes entre ellos.
Como fundamento fáctico de las pretensiones se expuso que la demandada, en su condición de directora del INVIAS, compensó la obligación de pagar unas sumas de dinero a las sociedades C.T.S. y Equipo Universal S.A. con el valor de una cláusula penal que estas le debían.
Señalaron los hechos que la Superintendencia de Sociedades, mediante sentencias fechadas el 14 de noviembre de 2003 y el 28 de enero de 2005 -en ejercicio de sus funciones judiciales- declaró la ineficacia de las compensaciones que el INVIAS efectuó y que, por este motivo, la entidad tuvo que pagar no solo la suma a la que ascendía la obligación, sino también los intereses moratorios.
Explicó la demanda que la ineficacia de las compensaciones derivó en un detrimento patrimonial para el INVIAS, por cuanto pagó un mayor valor al que debía inicialmente.
En criterio del INVIAS, la decisión de la demandada se trató de una conducta que podía encuadrarse dentro de la presunción de culpa grave, prevista por el numeral 1 del artículo 6 de la Ley 678 de 2001, que dice así:
“La conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones.
“Se presume que la conducta es gravemente culposa por las siguientes causas:
“1. Violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho” (se destaca).
De esta manera la demanda justificó porque la conducta demandada podía subsumirse en la referida presunción de culpa grave (se transcribe literal, inclusive los posibles errores):
“se podría considerar que hubo una violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho, al desconocer las normas de la Ley 550 de 1999 y del Código Civil al momento de ordenar la compensación”.
Sostuvo la demanda que el desconocimiento de la Ley 550 de 1999 -la cual establece un régimen que promueva y facilite la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales-, ocurrió porque a la fecha de la compensación los contratistas involucrados se encontraban en un proceso de reestructuración ante la Superintendencia de Sociedades y, por tanto, era prohibido acudir a ese mecanismo para finiquitar obligaciones.
En relación con la inobservancia del Código Civil, expusieron los hechos de la demanda que las obligaciones a favor de tales empresas no eran líquidas ni exigibles para el momento en que ordenó la compensación, requisito que fijaba esa normativa.
Añadió la demanda que la compensación que ordenó la señora G.C.O.G. constituyó una decisión que adoptó “en contra del pronunciamiento de la oficina de Control Interno”, circunstancia que ponía en evidencia la inobservancia “manifiesta e inexcusable de las normas de derecho”, la Ley 550 de 1999 y el Código Civil.
2. Precisión de las obligaciones que se compensaron
-Obligación a favor del INVIAS
Mediante Resolución No. 2282 de 2000, confirmada por la No. 4260 de ese año, el INVIAS declaró la caducidad del contrato de concesión No. 388 de 1997 y ordenó hacer efectiva la cláusula penal, por valor de US $ 137'000.000, contra COMMSA - sociedad Concesionaria del Magdalena Medio S.A.-. Como las empresas Equipo Universal S.A. y C.T.S. eran dos de sus integrantes, les correspondió pagar parte de ese valor.
-Obligaciones a favor de las sociedades Equipo Universal S.A. yC..T. S.A:
Las mencionadas sociedades celebraron, en 1994, unas conciliaciones con el INVIAS -se desconoce el motivo- las cuales fueron aprobadas por el Tribunal Administrativo de Sucre. Como consecuencia, dicha entidad pública expidió unos actos administrativos para cumplir los acuerdos, en los cuales resolvió que los intereses moratorios se pagarían con el límite de la usura, de acuerdo con el artículo 235 del Código Penal.
Inconforme con el tema de los intereses, dichas empresas demandaron al INVIAS en acción de nulidad y restablecimiento del derecho, para lograr que los moratorios se liquidaran a una tasa del doble bancario corriente, sin la limitación del artículo 235 del Código Penal.
Mediante sentencias fechadas el 1 y 8 de septiembre de 1999, el Tribunal Administrativo de Sucre accedió a las pretensiones de Equipo Universal S.A. y C.T.S., respectivamente.
Para cumplir con las sentencias del Tribunal Administrativo de Sucre, el INVIAS expidió las Resoluciones Nos. 7395 y 7392 del 19 de diciembre de 2001, para el caso de Equipo Universal S.A. y C.T.S., respectivamente.Sin embargo, al momento de pagarlas, la entidad acudió a la figura de la compensación, con el argumento de que ambas empresas le debían el valor de la cláusula penal derivada de la declaratoria de caducidad del contrato de concesión No. 388 de 1997. Por esta razón se abstuvo de hacerlo.
Posteriormente, la Superintendencia de Sociedades -a través de sentencias fechadas el 14 de noviembre de 2003 y el 28 de enero de 2005- declaró la ineficacia de la compensación en relación con C.T.S. y Equipo Universal S.A., respectivamente. Como consecuencia de esas decisiones, el INVIAS tuvo que pagar, además del capital, intereses moratorios que constituyen el objeto de esta demanda de repetición.
3 . Trámite en primera instancia
La demanda se presentó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 23 de marzo de 2006 y fue admitida mediante auto fechado el 14 de julio de ese año, la cual se notificó al Ministerio Público y a la señora G.C.O.G..
La demandada se opuso a las pretensiones, básicamente, con el argumento de que en ningún momento actuó con dolo o culpa grave. Que solo “atendió los criterios de los abogados especializados en el tema, que obran por escrito”, en el sentido de que las obligaciones que se tenían con las mencionadas empresas reunían las características de líquidas y exigibles, para extinguirlas mediante la compensación.
Concluido el período probatorio, mediante providencia fechada el 7 de mayo de 2010, se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que, si lo consideraba pertinente, presentara concepto de fondo.
Las partes reiteraron lo expuesto en la demanda y en su contestación. El Ministerio Público guardó silencio.
4 . La sentencia de primera instancia
Mediante sentencia proferida el 19 de diciembre de 2011, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda.
Estimó el Tribunal que no se demostró el pago de lo que el INVIAS pretendía recuperar, dado que los documentos que se aportaron al proceso con ese fin se encontraban en copia simple. De esta manera lo expresó el a quo en la sentencia de primera instancia (se transcribe literal, incluidos los posibles errores):
“Igualmente se tiene que obran en el expediente oficios en fotocopia simple, de fecha 24 de diciembre de 2005, visibles a folios 59 a 64 del cuaderno 1, expedidos por el ordenador del gasto del INVIAS, de la orden de pago firmada por el jefe de Oficina Jurídica, en los cuales se reconoce a las sociedades Equipo Universal S.A. y C.T..S.., las sumas de $ 306'502.562,98 y $ 284'308.744,13 respectivamente, documentos con los cuales se evidencia que la entidad demandada realizó los trámites internos tendientes a efectuar el pago adeudado, mas no acreditan la efectividad del mismo, ya que si bien contienen la manifestación expresa de recibido del dinero a satisfacción, por parte del beneficiario, los mismos fueron aportados en copia simple” (se destaca).
5 . El recur s o de apel ación que presentó el INVIAS
El INVIAS reiteró que el objeto de la demanda lo constituía la indemnización de los perjuicios derivados de la declaratoria de ineficacia de unas compensaciones que ordenó la demandada.
Insistió la entidad demandante en que, como consecuencia de dicha decisión, tuvo que pagar un mayor valor -representado en los intereses moratorios- al debido inicialmente a las sociedades C.T.S. y a Equipo Universal S.A., lo que se tradujo en un detrimento patrimonial.
En relación con el tema de las copias simples -como argumento por el cual se negaron las pretensiones- el INVIAS señaló que los documentos por los cuales se demostró el pago no se encontraban...
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