Sentencia nº 13001-23-31-000-2005-01846-02 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 29 de Junio de 2017 - Jurisprudencia - VLEX 699157713

Sentencia nº 13001-23-31-000-2005-01846-02 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 29 de Junio de 2017

Fecha29 Junio 2017
EmisorSECCIÓN SEGUNDA
MateriaDerecho Laboral y Seguridad Social

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero p onente: CARMELO PERDOMO CUÉTER

Bogotá, D. C., veintinueve (29) de junio dos mil diecisiete (2017)

Radicación número: 1 3 001- 2 3- 31 -000-20 05 -0 1 846-02 ( 0541 - 1 2 )

Actor: L.M.Z.C. Y OTROS

Demandado: NACIÓN - PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

Tema:Sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad; violación del debido proceso por cambio de procedimiento

Agotado el trámite procesal de instancia y como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala se ocupa de dictar sentencia de mérito dentro del proceso del epígrafe.

I. ANTECEDENTES

1.1La acción (ff. 1 a 8). El señor W.N.R., quien actúa como abogado agente oficioso de L.M.Z.C., C.Q.A., M.S.P.T. y A.P.T., personas ausentes dentro de la actuación, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (CCA), demanda a la Nación, Procuraduría General de la Nación, para que se acojan las pretensiones que en apartado siguiente se precisan.

1.2 Pretensiones. Se declare la nulidad i) de la decisión de primera instancia de 16 de febrero de 2005, proferida por una comisión especial investigadora de la procuraduría regional de Bolívar, a través del cual sancionó disciplinariamente a los demandantes, entre otros, con destitución e inhabilidad para ejercer cargos públicos por diez (10) años; ii) del acto de segunda instancia de 2 de mayo de 2005, expedido por el procurador delegado para la economía y la hacienda pública, que confirmó la sanción impuesta; y iii) de los actos administrativos con los cuales se ejecutó la sanción.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicita que se ordene a la demandada “desanotar” de la hoja de vida de los demandantes las sanciones impuestas; reconocer y pagarles, debidamente indexados, los sueldos, prestaciones sociales y gastos de representación dejados de percibir desde la fecha de la destitución hasta la fecha de ejecutoria de la decisión judicial definitiva; pagar los perjuicios morales y materiales causados; disponer que para todos los efectos legales se considere que no ha existido solución de continuidad ni antecedentes disciplinarios; que se cumpla la sentencia en los términos establecidos en los artículos 176 a 178 del CCA y se condene en costas y agencias en derecho a la demandada.

1.3 Hechos. Relata el agente oficioso de los demandantes que con ocasión de una noticia publicada en el diario El Universal, la procuraduría regional de Bolívar inició una «investigación previa dentro de un proceso ordinario, la cual se manejo [manejó] con una rapidez inusitada y el 10 de noviembre se ordena apertura de investigación y citación a audiencia, variándose de esta forma el procedimiento ordinario que se venía aplicando por uno verbal, sin que existiera fundamentos de orden legal, como quedará demostrado.

Manifiesta que desde el mismo instante que se ordenó la apertura de la investigación y citación a audiencia, los apoderados de las partes plantearon la nulidad por el cambio de procedimiento y la consiguiente violación al debido proceso administrativo; al respecto la primera instancia minimizó el planteamiento en tanto que la segunda, «lo único que hizo en torno a este tema fue referenciar el parecer de lo que había dicho la primera instancia, pero jamás la abordó.» Las demás razones que se expusieron en la demanda no son hechos sino apreciaciones subjetivas del apoderado, que se tendrán en cuenta como concepto de la violación invocada.

1.4Síntesis del hechogenerador de la investigación disciplinaria.La procuraduría regional de Bolívar abrió indagación preliminar (f. 4) en proceso disciplinario contra los hoy demandantes con ocasión de una noticia publicada el 28 de marzo de 2004 en el diario El Universal de Cartagena, que dio cuenta de presuntas irregularidades cometidas por el entonces presidente de la Asamblea Departamental de Bolívar, quien ordenó pagar en efectivo al funcionario A.P. $5.520.000.00 (y por conducto de él a los demás investigados), por la asistencia a un seminario taller en Bogotá sobre «Relaciones Humanas, Calidad en el Servicio, Archivo y Correspondencia», sin que al parecer se hubiera llevado a cabo el evento.

1.5Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Pese a que en el escrito de demanda no se incluyó expresamente el capítulo alusivo a las normas infringidas y el concepto de violación, el apoderado en la descripción de los hechos citó como vulnerados los artículo 29 de la Constitución Política y 48 (numeral 1) y 175 de la Ley 734 de 2002 y consignó la razón de la violación.

1.5.1 Desconocimiento del debido proceso. Sostiene el demandante que la violación a esta garantía se configuró al cambiarse el procedimiento ordinario al verbal en el curso de la investigación disciplinaria sin fundamento legal para ello; expresa que la conducta que se endilgó a los investigados fue la establecida en el numeral 1 del artículo 48 del CDU y se les calificó la falta como gravísima a título de dolo, la cual se encuentra excluida del procedimiento verbal, según el inciso segundo del artículo 175 ibidem.

Aduce que si el artículo 175 antedicho no contempla el numeral 1, encuadrado a los disciplinados, la entidad se excedió en sus funciones, por consiguiente, desconoció el deber de aplicar el procedimiento ordinario establecido por el legislador y con ello vulneró el debido proceso.

Manifiesta que desde el inicio de la actuación disciplinaria plantearon la nulidad que hoy reclaman, sin que fuera resuelta por la administración y por ello incurrió en vía de hecho.

Agrega que a los demandantes se les sancionó a través de «un procedimiento que para el caso concreto de la supuesta falta comedita, no era el aplicable y lo mas [más] grave es que habiéndose iniciado un proceso ordinario como correspondía, en la mitad del proceso se les cambiaron las reglas […] sin asistirle la facultad y menos los fundamentos legales para ello, […] desconociendo el querer de la Corte Constitucional en Sentencia C-1076 del año 2002, se abrogó actividad legislativa, ya que no podía […] cambiar el procedimiento ordinario que se veía aplicando por uno verbal».

1.6Contestación de la demanda (ff. 322 a 336). El apoderado de la Procuraduría General de la Nación solicita se nieguen las pretensiones de la demanda, pues en su criterio, los actos administrativos acusados «fueron expedidos con acatamiento de las disposiciones constitucionales y legales que rigen el procedimiento disciplinario adelantado contra el actor, […] con absoluta observación del respeto del debido proceso, los derechos del investigado, la garantía efectiva de los derechos procesales, defensa y contradicción».

Expresa que los actores con la demanda persiguen una tercera instancia que vuelva a valorar las pruebas y determinar una sanción distinta a la que se les impuso, sin tener en cuenta que la Procuraduría General de la Nación cumplió a cabalidad las garantías sustanciales y procesales propias del debido proceso y del principio de legalidad.

Asegura que si se revisa el recurso presentado contra la decisión de primera instancia, se evidencia que son los mismos argumentos ahora planteados, que ya fueron estudiados y resueltos por la procuradora delegada conforme a la ley. Agrega que las razones sobre las que sustentan las pretensiones son infundadas y no pueden ni deben estructurar una tercera instancia, en virtud de que la función de la jurisdicción contenciosa se limita a un control de legalidad del proceso. Sostiene que haber llevado el caso disciplinario por el procedimiento verbal y no por el ordinario, no constituye una falta sino más bien «la confirmación del debido proceso en la medida en que se hizo oportuno y legítimo uso de una institución procesal […]».

Solicita declarar probada la excepción de caducidad de la acción, pues para tal fin «no se toma en consideración la ejecutoria del acto» sino que el término comienza a correr «desde el mismo día […] en que el acto es notificado, comunicado, publicado o ejecutado…» (f. 334); pero no especifica la entidad por qué en el presente caso se configura la caducidad alegada.

1.7Período probatorio. Mediante auto de 24 de junio de 2013 (ff. 410 a 412), se abrió el proceso a pruebas y se tuvieron en cuenta los documentos allegados por las partes con la demanda y su contestación y se decretaron las pedidas por estas.

1.8Alegatos de conclusión. Con proveído de 17 de junio de 2014 (f. 429), se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y recibir concepto del Ministerio Público.

1.8.1 Parte demandada (ff. 440 a 446). Reitera la oposición a las pretensiones formulada en la contestación de la demanda.

Propone en esta etapa procesal la excepción de inepta demanda por «insuficiencia en el concepto de violación» a cuyo efecto solicita proferir fallo inhibitorio; la apoya en que la demanda carece de concepto de violación y de un ejercicio argumentativo que permita al operador jurídico confrontar el hecho denunciado con las normas que considera vulneradas, pues «es a partir de premisas ciertas que pueden probarse, y no de tesis o enunciados doctrinales o jurisprudenciales que aunque son respetables en tanto se garantiza el derecho a la libertad de expresión y de conciencia, no sirve para iniciar un debate jurídico ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo […]».

Reiteró que la actuación de la Procuraduría se ajustó al ordenamiento jurídico y que los actos demandados fueron proferidos «en atención a los requisitos de validez y legalidad, salvaguardando la obligación que, como órgano de control de la Función Pública, le asiste […] en la protección y guarda de los derechos fundamentales».

Sobre el procedimiento aplicado, manifiesta que no existe irregularidad alguna, porque es función del investigador determinar, bajo su...

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