Sentencia nº 05001-23-33-000-2012-00766-02 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 15 de Junio de 2017
| Fecha | 15 Junio 2017 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
SUBSECCION B
Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VELEZ
Bogotá, D.C., quince (15) de junio de dos mil diecisiete (2017).
Radicación número: 05001-23-33-000-2012-00766-02 ( 4963-16 )
Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTI O N PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCI O N SOCIAL - UGPP
Demandado: I. URREGO DE AGUILAR
Referencia: ACCIÓN DE LESIVIDAD . RELIQUIDACIÓN PENSIÓN DECRETO 546 DE 1971 - 100% BONIFICACIÓN POR SERVICIOS.
Decide la Sala sobre el recurso de apelación interpuesto por la partes contra la sentencia proferida el 13 de abril de 2016 por el Tribunal Administrativo de Antioquia - Sala Primera de Oralidad que accedió a la pretensión de nulidad del acto que reliquidó la pensión de la demandada incluyendo el 100% de la Bonificación por Servicios y negó las demás suplicas de la demanda.
ANTECEDENTES
1.1 Pretensiones .
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en ejercicio de medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en modalidad de lesividad, presentó demanda con la finalidad de obtener la nulidad de la UGM 20103 del 13 de diciembre de 2011, proferida por el Liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social en Liquidación, que reliquidó la pensión de la señora I.U. de A. incluyendo el 100% de la bonificación por servicios, en cumplimiento del fallo de tutela proferido por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales el 30 de mayo de 2008.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó: i) que se declare que la accionada no tiene derecho a que su pensión de jubilación sea reliquidada con base a lo establecido en el mencionado fallo de tutela, y por lo tanto no hay lugar al pago de valor alguno en virtud de la resolución acusada; ii) que la demandada reembolse a la entidad actora, los dineros pagados en exceso por concepto de reliquidación pensional, en lo que correspondió a la inclusión del 100% de la bonificación por servicios prestados.
1.2 Hechos .
Para mejor comprensión del asunto, la Sala resume los supuestos fácticos relevantes descritos por la parte demandante así:
Sostuvo, que CAJANAL reconoció y ordenó el pago de la pensión de jubilación a la señora I.U. de A., mediante Resolución No. 22137 del 13 de agosto de 1998, en cuantía equivalente de $472.970.50, con efectividad desde el 1º de enero de 1996; la cual fue reliquidada en la suma de $826.096.31, por virtud de la Resolución 11709 del 20 de junio de 2000.
De igual modo, informó que CAJANAL profirió la Resolución UGM 20103 del 13 de diciembre de 2011, dando cumplimiento al fallo de tutela proferido el 30 de mayo de 2008 por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales (Caldas) que le había ordenado, reliquidarle la pensión del accionado incluyendo el 100% de la bonificación por servicios prestados que había devengado durante el último año de servicio de la Rama Judicial.
1.3 Normas vulneradas y concepto de violación .
La parte demandante citó como disposiciones violadas las siguientes:
Los artículos 1°, 2°, 6°, 121, 128 y 209 de la Constitución Política; 45 del Decreto 1045 de 1978, 34 t 36 de la Ley 100 de 1993.
Sostuvo, que la reliquidación ordenada por la sentencia de tutela, en el sentido de incluir el 100% de la bonificación por servicios devengada por la demandada, desconoce la manera como deben integrarse en el IBL aquellos factores cuya causación es anual, como es el caso del emolumento salarial mencionado.
Destacó, que el cálculo de las pensiones se debe hacer en forma proporcional a la remuneración mensual, por lo cual, todo concepto que se cause cada año, debe ser fraccionado en una doceava parte, tal como lo sostiene la jurisprudencia de esta Corporación.
1.4. Contestación de la demanda .
La parte accionada contestó la demanda dentro de la oportunidad de ley, en donde manifestó que el acto administrativo acusado fue expedido de conformidad con la ley, y por ello, no existe causa jurídica que permita su nulidad, al ser derivado de una sentencia de tutela que protegió de manera definitiva el derecho de la accionada; de suerte que frente a estos supuestos existe cosa juzgada.
Alegó que la demandada tiene derecho a la reliquidación tal cual como se ordenó en el fallo de tutela del 30 de mayo de 2008, es decir, con la inclusión del 100% de la bonificación por servicios prestados, pues se encuentra debidamente ejecutoriado, excluido de revisión por la H. Corte Constitucional y por consiguiente, hizo tránsito a cosa juzgada.
Así mismo, indicó que la ambigüedad de aplicar el 100% de la bonificación por servicios prestados o fraccionarla en una doceava parte, debió ser dilucidada hacia los intereses del pensionado aplicando el principio de favorabilidad.
La sentencia de primera instancia .
El Tribunal Administrativo de Antioquia - Sala Primera de Oralidad, mediante sentencia del 13 de abril de 2016; i) decretó la nulidad de la Resolución UGP 20103 del 13 de diciembre de 2011 y UGM 47011 del 18 de mayo de 2012; ii) ordenó a la UGPP realizar una nueva liquidación de la pensión de vejez de la accionada, en la que se incluya la bonificación por servicios en una doceava parte; iii) negó las demás pretensiones de la demanda; y iv) condenó en costas a la parte demandada. Para estas decisiones:
Precisó que en el presente asuntó, no se configura la excepción de cosa juzgada, como quiera que la tutela tiene rasgos y características propias que apuntan a la defensa de un derecho fundamental, y el medio de control ejercitado tiene como objeto el control de legalidad de una decisión administrativa, siendo entonces distinguibles.
Sostuvo, que conforme a los lineamientos del Decreto 717 de 1978 y lo que ha interpretado esta Corporación, la bonificación por servicios como factor salarial al momento de liquidar la pensión de los funcionarios de la Rama Judicial, se debe incluir en una doceava parte, y no en un 100%, ya que la misma se reconoce y paga al empleado cada vez que cumple un año de servicio.
Recursos de apelación.
La parte demandada interpuso apelación, tendiente a que se revoque la decisión parcialmente estimatoria del a quo, y en su lugar, se nieguen las súplicas de la demanda, insistiendo en la legalidad de la decisión que reliquidó la pensión de la accionada, al ser resultado del análisis del juez de tutela que definió que la bonificación por servicios prestados debe incluirse en la base liquidatoria en su totalidad.
Precisa, que a la demandada en caso de definirse la nulidad del acto que reliquidó su pensión se le estarían conculcando sus derechos fundamentales que ya fueron protegidos por el juez constitucional, y que desde entonces, tiene un estatus de vida acorde al ingreso que recibe, que si se reduce afectaría su mínimo vital.
Por su parte, la UGPP, adhirió al recurso de apelación interpuesto por la demandada, solicitando que se acceda al restablecimiento del derecho, consistente en el reembolso por parte de la demandada de las sumas de dinero que le fueron pagadas por virtud de la reliquidación de su pensión al incluirle el 100% de la bonificación por servicios prestados.
Lo anterior, por cuanto dicha reliquidación estuvo desprovista de toda licitud, ya que el accionado debió acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para solicitar la inclusión de dicho factor de salario en el IBL de su pensión, y no instaurar una acción de tutela para tales propósitos, siendo improcedente inferir buena fe en la recepción de los dineros que le fueron pagados.
Alegatos de segunda instancia y Concepto del Ministerio Público.
La parte demandada, presentó alegatos de cierre insistiendo en los argumentos contenidos en la alzada.
El Ministerio Público se abstuvo de emitir concepto en la causa.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA PARA FALLAR.
De acuerdo con los cargos formulados por las partes contra la sentencia de primera instancia, le corresponde a la Sala determinar, como problema jurídico si respecto de la pensión de jubilación reconocida en virtud del Decreto 546 de 1971, la bonificación por servicios prestados se debió integrar en el ingreso base de liquidación en una doceava parte, o en un 100%; y si la nulidad del acto de reliquidación conlleva al reembolso de los dineros pagados en exceso al demandado.
No obstante, se observa que el acto acusado fue proferido en cumplimiento de una sentencia de tutela, y ello, debe esclarecerse previamente la posibilidad de ser estudiada su legalidad por parte de esta jurisdicción.
2.1 Actos susceptibles de control.-
El acto administrativo, constituye la expresión de voluntad unilateral de la Administración destinada a producir efectos en el mundo jurídico, y que dependiendo el ámbito en que éstos se extienden, pueden ser de contenido general o particular.
Los actos particulares, se distinguen claramente porque los efectos proseguidos a partir de su expedición son verificables en una situación concreta que se crea, se modifica o se extingue, de suerte que los mandatos contenidos en él solo afectan al interesado.
De lo anterior, se colige que solo aquellos actos que produzcan efectos tienen trascendencia material para verificarse su contenido en sede gubernativa y judicial en uso de los mecanismos previstos por el legislador, de ahí que, normativamente reciban el calificativo de actos definitivos al decidir la actuación de manera directa o indirecta, y como tal, son los únicos pasibles de ser acusables.
En el opuesto, encontramos actos administrativos que la doctrina ha denominado como de cumplimiento o ejecución, en los cuales, no se contiene una expresión de voluntad proveniente de la administración, sino la orden concreta de un juez que para cobrar ejecución requiere de su puesta...
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