Sentencia nº 19001-23-33-000-2016-00445-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 8 de Junio de 2017
| Fecha | 08 Junio 2017 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓ N PRIMERA
Consejero ponente : R.A.S.V. (E 1 )
Bogotá, D.C., ocho (8) de junio de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 19001 -23-33-000-2016-00445-01 (AC)A
Actor : E.A.O.C.
Demandado : MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - EJÉRCITO NACIONAL
La Sala decide el grado jurisdiccional de consulta frente a la providencia de 3 de marzo de 2017, mediante la cual el Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca, sancionó al señor D.F.R.T. en su calidad de C.d.D.M. No. 20, del Ejército Nacional con multa de tres (3) salarios mínimos mensuales legales vigentes, por desacatar la orden judicial impartida por dicha Corporación en sentencia de 5 de octubre de 2016.
I-. ANTECEDENTES
I.1. Hechos
El Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca, mediante fallo de tutela proferido el 5 de octubre de 2016, amparó los derechos fundamentales de petición y debido procesodel señor E.A.O.C. y, en consecuencia, ordenó a D.F.R.T. comandante del Distrito Militar No. 20 del Ejercito Nacional, que en el término de dos (2) días, realizara las gestiones administrativas necesarias para entregar la libreta militar al accionante.
I.2. Actuación
El 25 de octubre de 2016, el señor E.A.O.C. promovió incidente de desacato ante el Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca por el presunto incumplimiento de las órdenes impartidas en la sentencia de 5 de octubre de 2016, relacionadas con la entrega de la libreta militar.
Mediante auto del 13 de febrero de 2017, el Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca ordenó la apertura del trámite incidental en contra de D.F.R.T. en su calidad de Comandante (R) del Distrito Militar No. 20 del Ejercito Nacional.
I.3. La contestación
El Comandante (R) del Distrito Militar No.20 del Ejercito Nacional, D.F.R.T. no se pronunció respecto de la apertura del incidente de desacato.
I.4. La providencia consultada
Mediante providencia de 3 de marzo de 2017, el Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca, resolvió:
“ PRIMERO.- DECLARAR que el Comandante del Distrito Militar No. 20 del Ejercito Nacional, D.F.R.T., incurrió en desacato a la sentencia de tutela del 5 de octubre de 2016 proferida en el asunto de la referencia, según lo expuesto.
SEGUNDO.- En consecuencia, IMPONER al Comandante del Distrito Militar No.20 del Ejercito Nacional, D.F.R.T., como sanción por desacato a la sentencia de tutela del 5 de octubre de 2016, tres (3) SMLMV de multa.
TERCERO.- Conminar al Comandante del Distrito Militar Nº. 20 del Ejercito Nacional, M.D.F.R.T. que dé cumplimiento inmediato a la sentencia del 5 de octubre de 2016, proferida en el asunto de la referencia.”
Para resolver, el a quo consideró que D.F.R.T., Comandante del Distrito Militar No. 20 del Ejercito Nacional incurrió en desacato según lo ordenado en sentencia del 5 de octubre de 2016, al no haber acreditado la entrega de la libreta militar al accionante.
II.- CONSIDERACIONES
De manera previa a la decisión que ha de tomarse, se estima pertinente pronunciarse respecto de: i) el incidente de desacato; ii) la naturaleza persuasiva del incidente; y iii) el grado jurisdiccional de consulta de sanciones por desacato impuestas en acciones de tutela.
II.1. Generalidades del incidente de desacato
Tal como se colige del artículo 86 Constitucional, por vía de tutela se obtiene la protección inmediata y efectiva de los derechos fundamentales de toda persona; por tanto, se tiene como una conducta de suma gravedad el incumplimiento de la orden de amparo. Ello es así porque: i) prolonga la amenaza o vulneración de estos derechos pese a la protección judicial impartida y ii) constituye un nuevo agravio a los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la justicia.
Por ende, impartida la orden de protección de un derecho fundamental, su destinatario debe proceder a cumplirla en los términos en que ha sido expedida; o demostrar por qué no ha sido posible su cumplimiento. Su desatención injustificada acarrea sanciones por desacato. Al respecto debe resaltarse que lo atinente al cumplimiento de los fallos de tutela está previsto en el artículo 27 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991 y lo pertinente al tópico sancionatorio, es decir, a su incumplimiento en el 52 ejusdem.
El citado artículo 27 le impone al responsable del agravio acatarlo sin demora y al juez de amparo la obligación de requerirlo para que lo haga dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la expedición del fallo; e incluso lo faculta para acudir al superior jerárquico de éste último, a fin de lograrlo. Si no obtiene resultado alguno, ordenará abrir proceso en contra de uno y otro. De resultar procedente, impondrá una sanción por desacato. En todo caso, mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho y no es requisito esencial acudir al trámite de cumplimiento, para sancionar por desacato.
Al tenor de lo dispuesto en el artículo 52 ejusdem, quien incumpliere la orden de un juez, proferida con fundamento en dicha normativa, incurrirá en desacato sancionable con arresto de hasta 6 meses y multa de hasta 20 salarios mínimos mensuales legales. La sanción será impuesta previo trámite incidental, y luego consultada con el superior jerárquico, quien decidirá si debe revocarse o no.
La jurisprudencia constitucional ha precisado que la finalidad del incidente de desacato no es la imposición de una sanción en sí misma, sino que debe considerarse como una de las formas de buscar el cumplimiento de la respectiva sentencia. Al efecto, la sentencia T-652 de 2010 de la Corte Constitucional destacó que:
“El objetivo de la sanción de arresto y multa por desacato es el de lograr la eficacia de las órdenes impartidas por el Juez de amparo para la efectiva protección de los derechos… El objeto del incidente de desacato, de acuerdo a la Jurisprudencia de esta Corporación, se centra en conseguir que el obligado obedezca la orden impuesta en la providencia… Por tal motivo, la finalidad del mencionado incidente no es la imposición de una sanción en sí misma sino una de las formas de buscar el cumplimiento de la respectiva sentencia”. (Resaltado fuera del texto)
En síntesis, al tenor de la jurisprudencia constitucional, la sanción por desacato de una sentencia de tutela no constituye la finalidad o el propósito del incidente sino un medio para cumplir con la orden impartida. Por tanto, atendiendo el carácter conminatorio de la sanción por desacato, si ésta se quiere evitar o se pretende que la misma se revoque, es necesario el cabal cumplimiento de la orden judicial impartida. Incluso, en caso de haberse iniciado el incidente y se haya resuelto sancionar por desacato, es posible que la sanción no se haga efectiva, se debe acatar plenamente la orden impartida.
Ahora bien, la sanción por desacato de una orden de tutela se impondrá en un trámite incidental por el juez que conoció la primera instancia. La competencia del juez del incidente de desacato, debe partir de lo decidido en la sentencia, específicamente, de la parte resolutiva del fallo cuyo cumplimiento se alega, puesto que no le está permitido reabrir el debate constitucional.
En ese orden de ideas, la parte resolutiva de la providencia presuntamente desconocida le dará el derrotero al juez para determinar los siguientes presupuestos básicos: “(i) a quién estaba dirigida la orden; (ii) cuál fue el término otorgado para ejecutarla; y (iii) cuál es el alcance de la misma”; aspectos que constituyen el elemento objetivo de la sanción.
No obstante lo anterior, para la imposición de la sanción en caso de desacato, no basta con atender los fundamentos puramente objetivos de la situación sino que ha de tenerse en cuenta y valorarse el elemento subjetivo, lo cual resulta ineludible para establecer la responsabilidad.
En consecuencia, para la imposición de la sanción por desacato, es necesario que el juez verifique la existencia de dos elementos, a saber: el objetivo, que hace referencia al incumplimiento del fallo, esto es, a que se compruebe que la decisión contenida en el mismo no ha sido acatada por la persona o entidad responsable; y el subjetivo, que dada la naturaleza disciplinaria de la sanción por desacato, exige establecer que el responsable fue negligente respecto de su obligación.
Por tanto, no es suficiente para sancionar que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la negligencia o renuencia de la persona encargada de su cumplimiento, lo que garantiza que no se presuma la responsabilidad por el sólo hecho del incumplimiento.
En ese orden de ideas, para declarar el incumplimiento (elemento objetivo), debe precisarse cuál era la conducta ordenada, quién o quiénes debían cumplirla y dentro de qué término, a efectos de verificar si el destinatario de la orden la realizó de forma oportuna y completa.
Para imponer la sanción, en cambio, se necesita que confluyan tanto el elemento objetivo como el subjetivo; para lo cual deberán tenerse presentes los elementos propios del régimen sancionatorio, verbigracia, los grados y modalidad de la culpa o negligencia con que haya actuado el funcionario, las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta, todo ello, por supuesto, en un contexto de respeto irrestricto a los derechos fundamentales de defensa y contradicción.
En ese sentido, debe reiterarse que, en razón a que la sanción por desacato a la orden judicial se enmarca en el régimen sancionatorio, la misma es de carácter personal y no institucional; lo que se colige de que la multa pueda ser conmutable en arresto, por tanto, esta última modalidad de sanción procede respecto de la persona responsable del incumplimiento sin que sea aplicable a la autoridad o entidad pública, genéricamente...
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