Sentencia nº 11001-03-15-000-2015-01908-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa, de 6 de Junio de 2017
| Fecha | 06 Junio 2017 |
PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Causal de conflicto de intereses / CONFLICTO DE INTERESES - Alcance. Elementos configurativos / CONFLICTO DE INTERESES - Interés directo
El conflicto de intereses, como causal de pérdida de la investidura, por lo menos para los congresistas, y según se viene indicando, tiene fundamento constitucional. Se apoya en el artículo 183, que consagra la sanción. Dice al respecto: “Artículo 183. Los congresistas perderán su investidura: “1. Por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del régimen de conflicto de intereses”. Sin embargo, la insinuación de su contenido se encuentra parcialmente contemplada en la misma Constitución Política -artículo 182-, que dispone: “Los congresistas deberán poner en conocimiento de la respectiva Cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración. La ley determinará lo relacionado con los conflictos de intereses y las recusaciones”. En estos términos, si bien la figura tiene asidero constitucional, la concreción o determinación de los supuestos que se enmarcan en ella le corresponde definirlos al legislador, por encargo que le hizo el constituyente. (…) Vale señalar que, no obstante la generalidad del alcance que tienen los artículos 182 y 183-1 de la Constitución Política, poseen un contenido mínimo clarificador, que es importante destacar a continuación, antes de abordar el caso concreto: i) El conflicto de intereses puede ser de orden económico o moral, de allí que en estos dos conceptos se deben enmarcar todas las circunstancias reprochables desde el punto de vista del interés en su concreción. Sin embargo, la indeterminación de los mismos sigue caracterizando la institución. ii) La consecuencia inmediata de estar incurso en ellos es que al congresista se le prohíbe participar en la deliberación y decisión del tema puesto a consideración del Congreso. (…) iii) El conflicto de intereses afecta la posibilidad de participar en toda clase de actuaciones y decisiones en las cuales, en principio, debería actuar el congresista, es decir, que está inhibido “para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración”. Esto significa que no puede intervenir en la deliberación ni en la votación de proyectos de ley, de actuaciones judiciales, ni en la adopción de otras decisiones administrativas, electorales o políticas, siempre que lo afecten. (…) iv) Cuando se concreta alguna circunstancia que obliga al congresista a separarse del tema que compete resolver al Congreso, aquél debe ponerla en conocimiento de la Corporación, so pena de ser recusado. En estos términos, tanto la institución del impedimento como de la recusación tienen apoyatura directa en el artículo 182 de la Constitución Política. v) Al legislador se le encomendó complementar la tarea que se encuentra implícita en esta causal: identificar “lo relacionado con los conflictos de intereses y las recusaciones”. Esta atribución o facultad para ultimar los detalles de la materia, en lo no regulado en la Constitución Política, constituye una típica reserva de ley. vi) De lo expresado se deduce que los elementos que configuran el conflicto de intereses son: a) la existencia de un interés particular del congresista en la deliberación o decisión de un tema específico a cargo del Congreso; b) que efectivamente participe de ello; c) que ese interés sea directo, no eventual o hipotético; d) que además el interés sea actual, y e) que el beneficio recibido no sea general sino particular. (…) L a jurisprudencia de esta Corporación ha construido y/o destacado una noción de “interés”, caracterizada por varias circunstancias, que le permite aproximarse al análisis de cada caso concreto puesto a su consideración, para determinar si se configura o no el conflicto de intereses que reprocha la Constitución Política y también la ley. Esas notas estructurales son: El conflicto de intereses consiste en la existencia, en cabeza de los miembros del Congreso, de ciertos efectos -favorables o desfavorables- que se presentan al momento de aprobar una norma o al adoptar cualquier otra decisión cuya competencia esté asignada al Congreso, porque limitan la objetividad en la deliberación y en la decisión. En estos términos, el Constituyente y también el legislador exigieron como base de las actuaciones públicas a cargo del Congreso la necesidad de separar a sus miembros de aquellos asuntos en los cuales la imparcialidad no se garantiza, por existir determinadas relaciones entre ellos y las materias sometidas a su consideración que les impiden actuar con objetividad. (…) Sin embargo, no cualquier interés del congresista lo hace incurrir en un conflicto que lo separe del conocimiento del tema que debate el Congreso. Debe ser un interés directo -según lo prescribe el artículo 286 citado-, es decir, debe percibirse sobre el congresista mismo, sus familiares o socios -en los grados que establece la ley- el beneficio que se reciba: “Todo Congresista, cuando exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, deberá declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas”
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 182 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 183 NUMERAL 1 / LEY 5 DE 1992 - ARTÍCULO 286
PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA POR CONFLICTO DE INTERESES - Requisitos configurativos / CONTRATO DE MANDATO Y APODERAMIENTO JUDICIAL - Características y efectos jurídicos disímiles / APODERAMIENTO JUDICIAL - Inexistencia de poder / APODERAMIENTO JUDICIAL - Obligación de los apoderados
El congresista denunciado insistió en que no presentó la denuncia penal contra la Magistrada Ponente, sino que lo hizo su abogado, motu proprio, con la autonomía que el ejercicio del derecho de defensa le permite; mientras que el solicitante y el Ministerio Público consideran que el abogado actuó en nombre de su defendido, porque es lo propio del contrato de mandato, que hace radicar en el poderdante los efectos jurídicos de los actos que realiza el mandatario. Para resolver esta cuestión, la Sala recuerda que en este proceso de pérdida de investidura se demostró que el apoderado del congresista en el proceso de nulidad electoral, sin tener poder especial para ello, fue quien suscribió y presentó la denuncia penal ante la Comisión de Investigación y Acusación, en contra de la Consejera Ponente del proceso de nulidad electoral, por la comisión de presuntas conductas ilícitas que pretendían favorecer las pretensiones de la demanda electoral. Frente a este debate básico dentro del proceso, considera la Sala que la denuncia penal presentada por el apoderado judicial del congresista -no por el congresista, se insiste en ello- constituye una actuación a nombre propio, sin perjuicio de la correspondiente responsabilidad que pudiera derivarse de su actuación, en tanto infundada o temeraria, aspecto sobre el cual no se tiene ningún conocimiento en este proceso, conclusión a la que se llega teniendo en cuenta que el mandato y el apoderamiento, aunque pueden estar relacionados, tienen características y efectos jurídicos disimiles, tal como lo ha precisado la Corte Constitucional en los siguientes términos: “Como es sabido el contrato de mandato es uno entre los diversos negocios jurídicos de gestión y consiste, de conformidad con los artículos 2142 del Código Civil y 1262 del Código de Comercio, en que el mandatario se encarga de adelantar negocios jurídicos o actos de comercio, por cuenta del mandante, con representación o sin ella. En tanto el apoderamiento es un acto unilateral, que puede ser aceptado o no, en virtud del cual una persona autoriza a otra para actuar a su nombre y representación. (…) Vale agregar a lo anterior que, de lo estatuido en el Código General del Proceso, se desprende la obligación para los apoderados de actuar con apego a la buena fe y la lealtad procesal, deberes que se suman a las notas de independencia y fidelidad que pueden predicarse del apoderamiento judicial, sin dejar de señalar que en materia de responsabilidad patrimonial de los apoderados y poderdantes se prescribe de manera clara que los segundos están sometidos a asumir una responsabilidad solidaria al obrar con temeridad o mala fe, obviamente de encontrarse probadas dichas circunstancias dentro del proceso. A la luz de lo expuesto, concluye la Sala que el Congresista denunciado no incurrió en conflicto de intereses, comoquiera que no se le puede atribuir la denuncia penal que presentó su abogado defensor en el proceso electoral, actuación que, si bien se anunció ejercida en su representación, es claro que fue realizada a nombre propio, dada la ausencia de prueba sobre el otorgamiento de poder especial para el efecto. (…) El segundo argumento que revela que tampoco se configuró la causal de pérdida de investidura que denunció el solicitante, consiste en que, para que se configure, es necesario que el congresista participe, en ejercicio de las funciones públicas asignadas, en la deliberación, debate, votación, hasta la simple conformación del quorum deliberatorio, en asuntos que lo afectan y lo pueden beneficiar. (…) En el presente caso, está demostrado que la denuncia penal presentada por el apoderado del demandado en el proceso electoral no la conoció el congresista, en ninguna etapa procesal, en la Comisión de Investigación y Acusación, ni en la Cámara de Representantes, así que resulta materialmente imposible que haya incurrido en conflicto de intereses, pues no participó en actuación alguna de ese trámite. Bueno es advertirlo nuevamente: si no se ejerce la función pública asignada al cargo con el propósito de...
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