Sentencia nº 07001-23-31-000-2007-00021-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 1 de Junio de 2017
| Fecha | 01 Junio 2017 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
SUBSECCIÓN B
Consejero p onente: RAMIRO PAZOS GUERRERO
Bogotá, D.C., primero (1°) de junio de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 07001-23-31-000-2007-00021-01(36117)
Actor: NACIONAL DE PAVIMENTOS LTDA.
Demandado : INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS, INVÍAS
Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES
Temas: Incumplimiento que imposibilitó la ejecución de la totalidad del contrato; principio de responsabilidad frente al contratista por cambios en el diseño anunciados desde el pliego; renuncias sobre los efectos económicos generados como consecuencia de la prórroga y suspensión del contrato y contratos adicionales.
Sin que se observe nulidad de lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia del 11 de septiembre de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo Arauca, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte vencida por la temeridad en su actuación procesal (fls. 184 a 216, c. ppal, 2 instancia).
SÍNTESIS DEL CASO
A través de la acción de controversias contractuales, la sociedad Nacional de Pavimentos Ltda. pretende que se le reconozcan los sobrecostos y perjuicios ocasionados durante la ejecución del contrato de obra pública n.° 1.522 del 5 de septiembre de 2005, los cuales estima imputables a su contraparte, el Instituto Nacional de Vías, INVÍAS, en la medida que este último omitió prorrogar el contrato y, por consiguiente, impidió la ejecución total del contrato.
ANTECEDENTES
1. LA DEMANDA
El 5 de febrero de 2007 (fl. 33, c. ppal), la sociedad Nacional de Pavimentos Ltda. presentó demanda, en ejercicio de la acción contractual, prevista en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, en contra del Instituto Nacional de Vías, en adelante INVÍAS (fls. 5 a 33, c. ppal). La demanda se fundamentó así:
1.1. Síntesis de los hechos
Las pretensiones se sustentan en la situación fáctica que se resume así (fls. 6 a 17, c. ppal):
1.1.1. El 10 de agosto de 2005, el INVÍAS le adjudicó a la sociedad Nacional de Pavimentos Ltda. la Licitación Pública n.° SRN-057-2005 para el mejoramiento y mantenimiento de la carretera Saravena-Bojaba, ruta 66 tramo 6604, en el departamento de Arauca.
1.1.2. Como consecuencia de lo anterior, el 5 de septiembre de 2005, el INVÍAS y la sociedad actora suscribieron el contrato de obra n.° 1522, por un valor de $2.553.271.952 y un plazo de 8 meses.
1.1.3. El contrato inició su ejecución el 15 de noviembre de 2005.
1.1.4. Las partes suscribieron tres contratos adicionales, a través de los cuales se incrementó el valor del contrato en $773.887.999 y se prorrogó el plazo de ejecución en 4 meses y 18 días.
1.1.5. Dentro de la ejecución contractual, la entidad demandada impidió que el contrato se prolongara por un plazo razonable para su total ejecución, aun cuando existieron circunstancias imputables a ella o ajenas a las partes que justificaban actuar en esa dirección. Efectivamente, la demandada entregó parcial y tardíamente los estudios para realizar la obra por parte de la contratante, existió un paro armado en la zona de la obra, derrumbes y lluvias constantes, mayores cantidades de obra y demoras en el trámite de aprobación de los precios unitarios no previstos. Todas esas circunstancias causaron los perjuicios que a continuación se detallan en las pretensiones de la demanda.
1.2. Las pretensiones
Con fundamento en los anteriores hechos, la parte actora deprecó las siguientes pretensiones (fls. 6 a 8, 24 y 25, c. ppal):
2.1. Que se declare que EL INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS, INVÍAS, incumplió el contrato número 1522 de 2005 celebrado con la sociedad actora NACIONAL DE PAVIMENTOS LTDA., celebrado entre las partes para ejecutar por el sistema de precios unitarios sin ajuste, las obras de MEJORAMIENTO Y MANTENIMIENTO DE LA CARRETERA SARAVENA-BOJABA, RUTA 66 TRAMO 6604, en el departamento de Arauca.
2.2. Que como consecuencia de la declaración precedente se condene al INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS INVÍAS a pagar las sumas que se probaren en el proceso por concepto de perjuicios causados a la sociedad actora, consistentes principalmente en:
2.2.1. Por mayor permanencia de equipos $348.173.224
2.2.2. Por mayor permanencia de personal de obra $151.876.701
2.2.3. Por obra ejecutada no recibida $49.878.000
2.2.4. Por concepto de utilidad dejada de percibir $53.847.914
Total $603.775.839
Es evidente que este cálculo puede incrementarse una vez se liquide definitivamente el contrato de obra.
2. LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
El INVÍAS (fls. 54 a 75, c. ppal), además de oponerse a las pretensiones, precisó que para el cabal cumplimiento de lo contratado se suscribieron tres adicionales, en los cuales se prorrogó el plazo y el valor del contrato. De esa forma, es claro que la demandada siempre estuvo atenta a reconducir la relación contractual, sin que ahora pueda el contratista solicitar mayores reconocimientos, cuando fueron sus incumplimientos los que impidieron honrar lo pactado.
Precisó que el 9 de diciembre de 2005, la interventoría del contrato entregó los planos y estudios requeridos para adelantar las obras. Desmintió el retiro de esos documentos, tanto así que el 14 de diciembre de 2005 le fueron remitidos al contratista. Advirtió que los planos se entregaron por sectores, pero de forma oportuna, sin que el contratista a la finalización del contrato cumpliera con las obras. Con todo, aceptó que sí existieron demoras en la entrega de los diseños, al igual que lluvias y situaciones de orden público durante la ejecución del contrato, circunstancias que se superaron a través de la reprogramación de las obras, como el mismo accionante aceptó en su oficio NP.511.06 del 19 de julio de 2006.
Frente a la demora en el trámite de la aprobación de cuentas por precios no previstos, explicó que ese reconocimiento tenía un trámite, el cual agotó fielmente a lo pactado y dentro de un término prudencial, hasta el punto que no afectó la ejecución, así lo explicó en cada uno de los ítems reclamados como tardíos, para lo cual precisó que algunos ni siquiera se ejecutaron.
En lo relativo al paro armado, señaló que esa situación se superó a través del acta de suspensión n.° 1 del 23 de febrero de 2006, en la cual el contratista renunció a cualquier reclamación por este periodo; aseguró que las solicitudes de reprogramación presentadas por el contratista fueron negadas porque carecían de sustento y, además, se hizo siempre de forma diligente.
Recordó que durante la ejecución del contrato también se estudió la posibilidad de imponerle multas al contratista, como dan cuenta los antecedentes del contrato.
Por último, sostuvo que el plazo contractual fue suficiente para cumplir lo pactado y que se prorrogó cuando las situaciones de tiempo y orden público así lo impusieron.
3. EL LLAMAMIENTO EN GARANTÍA
La ingeniera E.M.R.L. (fls. 424 a 444, c. 9), llamada en garantía, en su calidad de interventora del contrato de obra en estudio, reiteró al igual que la demandada que los diseños se entregaron oportunamente, pero que a pesar de ello el contratista no cumplió con el cronograma de obra, como por ejemplo actividades que se podían adelantar con diseños parciales e, incluso, sin diseño; sin embargo, aclaró que para el primer mes de programación el contratista alcanzó las metas fijadas, toda vez que se le autorizó una modificación en el cronograma.
Igualmente, coincidió con la demandada en que la aprobación de los precios no previstos fue oportuna y explicó el trámite de cada uno de los ítems reclamados, en términos similares a los expuestos por el INVÍAS; respecto de las solicitudes de reprogramación del cronograma de obra afirmó que las negativas se sustentaron en los incumplimientos del contratista, los cuales fueron de tal dimensión que llevaron a la interventoría a recomendar la imposición de una multa.
De otro lado, recordó que el contratista incumplió el contrato y que ello se debió a la falta del equipo y a sus bajos rendimientos.
Finalmente, se opuso a todas las reclamaciones económicas del contratista, para lo cual explicó cada una de las prórrogas del contrato, además de afirmar que el plazo contractual era el suficiente para ejecutar la obra.
4. LOS ALEGATOS
En esta oportunidad, con base en el análisis y crítica de las pruebas decretadas y practicadas, el INVÍAS insistió en su defensa (fls. 159 a 182, c. ppal). Los demás sujetos procesales guardaron silencio (fl. 183, c. ppal).
LA SENTENCIA APELADA
Mediante sentencia del 11 de septiembre de 2008 (fls. 184 a 216, c. ppal, 2ª instancia), el a quo negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte actora. Para el efecto, inició por precisar que el problema jurídico se contraía a establecer si la ejecución parcial del contrato de obra en estudio es atribuible a la demandada. En ese entendido, precisó que los contratos adicionales y sus efectos no fueron cuestionados judicialmente, razón por la cual no serían objeto de pronunciamiento.
Después, afirmó que los estudios fueron entregados de forma oportuna al contratista el 9 de diciembre de 2005 y los diseños geométricos el 14 del mismo mes y año. Igualmente, advirtió que el contratista sólo inició labores en el sitio de obra el 26 de diciembre siguiente. En esa misma dirección, declaró el supervisor del contrato, señor M.J.M.R. y, además, los peritos también coincidieron en que esos documentos fueron suministrados de forma oportuna.
En relación con los períodos de lluvias, el paro armado y las demoras para aprobar los precios no previstos, el a quo hizo suyas las apreciaciones de la demandada y de la llamada en garantía. En ese orden, el a quo concluyó que la actora no probó el...
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