Sentencia nº 25000 23 25 000 2006 08204 01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 18 de Mayo de 2017
| Fecha | 18 Mayo 2017 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN B
Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER
Bogotá, D.C., dieciocho (18) de mayo de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 25000 23 25 000 2006 08204 01(1452-13)
Actor: R.M.M.C.
Demandado: BOGOTÁ, D. C., Y DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA
Acción: Nulidad y retablecimeinto del derecho
Tema: Contrato realidad
Procede la S ala a decidir los recurso de apelaci ón in t erpuesto s por la accionante y el demandado departamento de Cundinamarca contra la sentencia de 29 de febrero de 2012 , proferida por el Tribuna l A. nistrativo de Cundinamarc a (sección segunda, subsección A ), que accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda del epígrafe.
I. ANTECEDENTES
1.1 Acción (ff. 39-63 ). La señor a R.M.M.C. , por conducto de apoderado , ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administ rativo a incoar acción de nulidad y restablecimiento del derec ho, con forme al artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (CC A), contra Bogotá, D. C., y el d epartamento de Cundinamarca para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan.
1.1.1 Pretensiones. 1) Que se declare la nulidad de las Resoluc iones 282 de 30 de enero y 1343 de 17 de abril de 2006 , del secretario de educación de Bogotá, en las que , en su orden, niega el pago de prestaciones sociales solicitadas por la demandante en escrito de 10 de noviembre de 2005 , y se resuelve de manera desfavorable un recurso de reposición contra el anterior acto administrativo.
2) Que se le compute, sin solución de continuidad, todo el tiempo que laboró mediante órdenes de prestación de servicios hasta cuando, de forma unilateral, fue desvinculada, con el fin de que se le reconozcan y paguen sus prestaciones sociales.
3) Que, como restablecimiento del derecho, se ordene a la accionada a pagar a la actora, el valor de las siguientes acreencias laborales: $8.544.000 por concepto de cesantías; $12.816.000, intereses de cesantías; $1.428.000, auxilio de transporte; $2.136.000, primas de servicio; $1.068.000, vacaciones; $1.854.000, compensación por dotaciones de ropa y calzado de labor; $8.544.000, indemnización por la terminación unilateral de la relación laboral; y $34.176.000, indemnización moratoria sobre las prestaciones sociales.
4) Que se paguen los demás derechos laborales que se encuentren probados en el trascurso del proceso; los intereses moratorios si hubiere lugar a ello, y se dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 176 y 177 del CCA.
1.1.2 Fundamentos fácticos. Relata la actor a que trabajó para el Colegio Departamental I ntegrado Fontibón, hoy Institución Educativa Distrital Integrado de Fontibón , desde el 15 de agosto de 1990 hasta el 11 de diciembre de 2002, fecha en la que se dio por terminada , de manera unilateral , su relación laboral. En ese período se desempeñó , mediante sucesivas ó rd enes de prestación de servicios, que , en virtud del principio de la primacía de la realidad, consagrado en el artículo 53 de la Cons titución Política, ponen de manifiesto su carácter de em pleada pública.
Que el último cargo desempeñado en ese centro educativo fue el de s ec retaria (s istematización), con u n salario de $712.000 mensuales. Por expresa disp osición del artículo 109 de la L ey 715 de 2001, este se transfirió del departamento de Cundinamarca al Distrito Capital, por lo que se dio la sustitución patronal.
Que presentó sendos derechos de petición , el 20 y 27 de febrero de 2004, para el reconocimiento de la s prestaciones sociales al rector del Colegio Departamental Integrado de Fontibón y al g obe rnador de Cundinamarca, pero fueron re spondidos de forma adversa.
De igual modo, elevó derechos de petición , con el mismo fin, al s ecretar io de educación de Bogotá y al alcalde mayor de esta ciudad, el 10 y 25 de noviembre de 2005, respecto de los cuales también obtuv o respuesta negativa por Resolución 282 de 30 de enero de 2 006, del secretario de educación, decisión que fue confirmada , al resolverse un recurso de reposición contra ella, por la Resolución 1343 de 17 de abril de 2006.
Por último, expresa que p restó sus servicios con eficiencia y eficacia, cumpli ó un horario de trabajo, recibi ó y acató órdenes propias de su cargo y percibió como contraprestación por sus servicios un salario , y nunca estuvo afiliada al Instituto de Seguros Sociales ni a otra entidad promotora de salud (EPS).
1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita co mo normas violadas por el acto administrativo acusado las siguiente s: los artículos 2, 4, 6, 13, 23, 25, 29, 46, 48, 53, 58, 83, 209, 228 y 230 de la Constitución Política; 85, 137 y siguientes del Código Contencioso Administrativo (CCA); 75 y 174 del Código de Procedimiento Civil (CPC); 24 y concordantes del Código Sustantivo del Trabajo (CST); 6 y 151 del Código de Procedimiento del Trabajo (CPT); la Ley 60 de 1993; 100 de 1993; 115 de 1994; 200 de 1995, y demás disposiciones legales complementarias.
El concepto de la violación reside, en esencia, en la falsa motivación de los actos acusados «en el afán ilegal, por cierto de dar “visos de legalidad” a las reales vinculación y remoción de la actora»; es decir, que se le niega el reconocimiento de las prestaciones sociales porque no existió una relación laboral con la Administración, sino unos contratos de prestación de servicios, y, por lo tanto, se ignora la concurrencia de los elementos esenciales, básicos y comunes que la configuran, a saber: actividad personal; continuada subordinación o dependencia del trabajador; y el salario como retribución del servicio.
También se alega la desviación de poder, pues el rector del Colegio Departamental Integrado de Fontibón extralimitó sus funciones «al haber proferido un acto administrativo (orden de prestación de servicios), a través del cual se excedió en el ejercicio de sus funciones, ya que invadió la órbita administrativa, exclusiva y excluyente del señor Gobernador de Cundinamarca o del señor Alcalde de Bogotá, D. C., que no pueden delegar la facultad de producir una novedad de personal que a ellos sólo compete, por expresa disposición legal, de las Leyes 60 de 1993 y 115 de 1994, normas específicas y aplicables en estos casos» (f. 56).
1.2 Contestación de la demanda (ff. 85-98 y 125-131 ). El Distrito Capital-secretaría de educación se opone a las pretensiones de la demanda porque, en esencia, sostiene que la vinculación con el colegio se hizo conforme al artículo 32 de la Ley 80 de 1993, «lo que autoriza la posibilidad de contratar la prestación de servicios en aquellos eventos en que la función de la administración no puede ser suministrada por personas vinculadas con la entidad oficial contratante o cuando requiere conocimientos especializados» (f. 92). Y, por ello, la nulidad de los actos administrativos acusados persigue un pago distinto a la forma de vincu lación de la demandante con la A dministración, que nunca fue incorporada en propiedad en el cargo que ostentaba porque no cumplía los requisitos de ley.
Propone las excepciones de legalidad del acto acusado, ineptitud de la demanda, inexistencia de la obligación, falta de causa y buena fe.
El d epartamento de Cundinamarca también se opone a las súplicas de la demanda y esgrime que «la pretendida declaración de contrato de trabajo no tiene cabida por cuanto no pueden aplicarse condiciones laborales iguales en situaciones fácticas diversas entre la demandante que prestó sus servicios en la modalidad de orden de prestación de servicios, bien diferentes a la función pública, y su relación fue a través de una relación contractual y no de una relación laboral de origen contractual, legal o reglamentaria […]» (f. 130].
Plantea las excepciones de falta de legitimación en la causa para ser demandada y cobro de lo no debido.
II. L A SENTENCIA DE PR IMERA INSTANCIA
El Tribuna l Ad ministrativo de Cundinamarc a (sección segunda, subsección A ) , en sen t e ncia de 29 de febrero de 2012 , accedió , de manera parcial , a las súplicas de la demanda porque declaró la nulidad de los actos administrativos acusados y reconoci ó, con base en el principio de la realidad sobres las formas (artículo 53 de la Constitución Política) , que existió una relación laboral disfrazada de un contrato de prestación de servicios en el período comprendido entre 1990 y 2002 , y como consecuencia de ello solo orden ó, a título de indemnización, «el pago a favor de la demandante del equivalente a la totalidad de las prestaciones sociales que se reconocen a los empleados de planta de la entidad que desempeñaban similar labor, para el período en que se encontró probada la relación laboral, tomando como fundamento el valor pactado por honorarios» (f. 373), sin que se entienda que la accionante tiene la condición de empleada pública.
En los apartados finales, dice la sentencia:
[…]
Por la misma razón tampoco hay lugar al reconocimiento de las prestaciones sociales compartidas, como lo son salud y pensión, que asumió la demandante por tratarse presuntamente de un contrato de prestación de servicios, pues al no ser empleada pública, no tenía el empleador la obligación de aportar para tales conceptos.
Teniendo en cuenta que en la presente sentencia se accederá a las pretensiones de la demanda, se hace necesario precisar si la condena debe ser Asumida por el Departamento de Cundinamarca o por el Distrito Capital, dado que durante la vinculación de la demandante, el Colegio demandado pasó de ser departamental a distrital.
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