Sentencia nº 47001-23-31-000-2009-00303-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 11 de Mayo de 2017 - Jurisprudencia - VLEX 699164485

Sentencia nº 47001-23-31-000-2009-00303-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 11 de Mayo de 2017

Fecha11 Mayo 2017
EmisorSECCIÓN PRIMERA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., once (11) de mayo de dos mil diecisiete (2017)

Radicación número: 47001-23-31-000-2009-00303-01

Actor: TERMINAL DE GRÁNELES LÍQUIDOS DEL CARIBE S.A

Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL - HOY MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE

Referencia: RECURSO DE APELACIÓN EN CONTRA DE LA SENTENCIA DE 19 DE MARZO DE 2014, PROFERIDA POR EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA

Referencia: Tema : REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL - CONCILIACIÓN COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD EN LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

La Sala decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la demandante - TERMINAL DE GRÁNELES LÍQUIDOS DEL CARIBE S.A. -, en contra de la sentencia proferida el 19 de marzo de 2014 por el Tribunal Administrativo del M., a través de la cual se declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, por falta de agotamiento del requisito de procedibilidad.

I-. ANTECEDENTES

I.1. La demanda.

Mediante escrito presentado ante la Secretaría General del Tribunal Administrativo del M. (fls. 1 a 25, cdno. 1), el apoderado judicial de la sociedad Terminal de Gráneles Líquidos del C.S. presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo en contra de la Nación - Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, con miras a obtener las siguientes declaraciones y condenas:

“Se declare la nulidad de las Resoluciones 2408 de 23 de diciembre de 2008 y 1423 de 24 de julio de 2009.

Que como consecuencia de la anterior declaración se restablezca el derecho de TERLICA S.A., y se exonere de la sanción o multa impuesta de parte del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial a través de los autos acusados.

Que con respecto a la Resolución No. 1671 de 24 de septiembre de 2008 se declare la nulidad de sus artículos 1, 2 y 3.

Que como consecuencia de la anterior declaración se restablezca el derecho de TERLICA S.A., a que se dé continuidad al procedimiento sancionatorio por parte del Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, con base en los cargos previamente formulados por las autoridades ambientales competentes con jurisdicción en el Distrito de Santa Marta a saber: Departamento Administrativo Distrital de Medio Ambiente de Santa Marta DADMA y Corporación Autónoma Regional del M.C., a las que se refiere la Resolución No. 1671 de 24 de septiembre de 2008 en su artículo 1º(fl. 136. Cdno. 1. - mayúsculas fijas del texto original).

I.2. Los hechos.

Manifestó que mediante Resolución 1671 de 24 de septiembre de 2008, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, revocó los cargos previamente formulados por las autoridades de carácter ambiental con jurisdicción y competencia en el Distrito de Santa Marta y reformuló los mismos, en contra de la sociedad TERLICA S.A. con ocasión del derrame de aceite de crudo de palma, ocurrido el 23 de abril de 2008 en inmediaciones de la Ensenada de Taganga.

Afirmó que presentados los descargos correspondientes, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, mediante Resolución 2408 de 23 de diciembre de 2008, impuso sanciones a TERLICA S.A.”.

Recordó que frente a la anterior decisión interpuso recurso de reposición el cual fue resuelto a través del acto administrativo contenido en la Resolución 1423 de 24 de julio de 2009, confirmando la sanción impuesta.

I.3. Los fundamentos de derecho y el concepto de violación:

La parte actora adujo la vulneración de las siguientes disposiciones:

Artículos 69, 73 y 74 del Código Contencioso Administrativo - CCA, 84 y 85 de la Ley 99 de 1993, 197 y siguientes del Decreto 1594 de 1984.

Los cargos de violación, en síntesis, los expuso así:

I.3.1. Frente a la Resolución 1671 de 24 de septiembre de 2008 “ por la cual se revoca una disposición, se formulan cargos y se toman otras determinaciones ”.

Anotó que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, mediante la Resolución 1671 de 24 de septiembre de 2008, decidió revocar los cargos formulados por las autoridades ambientales competentes, disponiendo al efecto como nuevas infracciones las siguientes:

“Primer cargo. "Presunto daño ambiental, consistente en blanqueamiento en forma de lunares, pérdida de tejidos vivos, deterioro de la matriz de carbonato de calcio y en algunos casos mortalidad parcial de coral y la mortalidad total de la colonia meandrina meandrites, ocasionado por el derrame de aceite de palma al mar”.

Frente a este cargo, la parte actora consideró que es improcedente su formulación y al respecto señaló que el Ministerio en comento al avocar su conocimiento, debió tener en cuenta que el ejercicio de sus competencias son hacia el futuro y no retroactivas con respecto a los autos administrativos expedidos por las autoridades ambientales.

Afirmó que la revocatoria realizada no se encuadra dentro de las causales taxativas del artículo 69 del CCA, y, por el contrario, sí causa un agravio injustificado a una persona jurídica que, además, no ha manifestado su consentimiento para la procedencia de la misma.

Recordó que el Decreto 1594 de 1984 no establece que la formulación de cargos pueda darse en diversas oportunidades y dentro de un mismo procedimiento sancionatorio, es decir, que ante la existencia de dos procedimientos sancionatorios simultáneos, iniciados por dos entidades diferentes CORPAMAG y DADMA contra la misma entidad, el Ministerio debió definir la competencia y luego avocar el conocimiento del mismo.

“Segundo Cargo. Presunta introducción de sustancias contaminantes al media marino y costero en las playas de Taganga y Bahías vecinas, causando afectación de la dinámica ecológica del medio, modificando las condiciones normales de la columnas de agua, al introducir una sustancia en cantidad y concentración capaz de atentar contra la calidad del ambiente marino, de conformidad con las definiciones establecidas en el literal a) del artículo 8 del Decreto Ley 2811 de 1974".

Frente al segundo cargo, la parte demandante consideró que toda formulación debe describir no sólo la conducta sino también las normas presuntamente violadas en aras de garantizar el principio de legalidad al que está sometida la administración y la garantía del derecho de defensa del administrado.

En efecto, resaltó que el accionado se limitó a citar el concepto científico remitido por el INVEMAR, pero sin precisar la norma jurídica vulnerada. Además, que el mismo es impreciso y carece de los requisitos de ley necesarios para determinar la aplicación de una sanción como la que se estudia en el proceso de la referencia.

Argumentó que en la Resolución 1671 de 24 de septiembre de 2008, se citó como fundamento de los cargos el Decreto Ley 2811 de 1974, artículo 8, mientras que la Resolución 2408 de 23 de diciembre de 2008, se sustentó en el Decreto 1541 de 1978, artículo 238, circunstancia que resulta atentatoria de los principios de legalidad, seguridad jurídica y derecho de defensa.

“Tercero Cargo. Presunto incumplimiento del Plan de Contingencia aprobado por la Corporación Autónoma Regional del M. - CORPAMAG - mediante Resolución No. 0478 de abril de 2004, por no aplicar los procedimientos adecuados para contener el derrame de aceite en forma eficiente y no activar oportunamente y convenientemente el Plan de Contingencia para el Control de Derrame de Aceites Vegetales o de Hidrocarburos, contraviniendo además lo dispuesto por el Artículo 8º del Decreto No. 321 de 1999.

Sostuvo que la activación del plan de contingencia se realizó una vez se detectó la ocurrencia del derrame de aceite y se orientó de manera inicial a contener el vertido del tanque al interior del dique, lo anterior con el ánimo de evitar que el mismo acrecentara el vertido en el mar.

Resaltó que no hubo evento de contaminación, daño, alteración prejudicial y cambio paisajístico en la emergencia acaecida. Asimismo, recordó que la activación del plan de ayuda fue oportuna y permitió que las autoridades designaran funcionarios que acompañaran el direccionamiento de las acciones necesarias para atender las contingencias.

Argumentó que el aceite de palma no es una sustancia contaminante al tratarse de un producto vegetal comestible, y que la afectación de la dinámica ecológica planteada en el acto administrativo es un cargo difuso tan amplio e impreciso que, a su vez, podría asumirse su ocurrencia con lo indicado en el primer cargo formulado por el Ministerio.

Agregó que la administración actuó como juez y como perito dentro de un procedimiento administrativo que ella misma decidió, siendo que el perito o la entidad que emita el informe debe ser un tercero que garantice la imparcialidad de la experticia; sin embargo, manifestó que el auto 3160 de 23 de octubre de 2008, mediante el cual se da la apertura al período probatorio en ningún momento decretó coma prueba el informe técnico 2336, ni el informe de capitania, pues estos debieron incorporarse al expediente a través de autos.

En cuanto a la parte considerativa, expresó que al adecuarse la conducta o circunscribir el daño ambiental ocasionado por vertimiento accidental y no deliberado, el Ministerio citó textualmente otras normas que no fueron señaladas como violadas al momento de la formulación del cargo, es decir, las establecidas en el Decreto 1541 de 1978, en este sentido los cargos formulados no reunieron los requisitos señalados en el numeral 2º del artículo 161 de la Ley 734 de 2002.

Resaltó que si bien en la disposición en comento se establecen los requisitos de formulación de...

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