Sentencia nº 25000-23-26-000-2003-01185-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 10 de Mayo de 2017
| Fecha | 10 Mayo 2017 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN A
Consejera ponente: M.N.V. RICO
Bogotá, D. C., diez (10) de mayo de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número : 25000 - 23 - 26 - 000 - 2003 - 01185 - 01 (26 702)
Actor: PROMIGAS S.A. E MPRESA DE S ERVICIOS PÚBLICOS
Demandado: LA NACIÓN - CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Referencia: APELACIÓN SENTENCIA - ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA
Temas: Responsabilidad del legislador por la aplicación de normas que fueron declaradas inexequibles / El daño antijurídico como primer elemento de la responsabilidad patrimonial del Estado / No se acreditó en el expediente la existencia de un daño antijurídico / Ante la consideración de la parte actora sobre la configuración de un pago de lo no debido, le concernía solicitar la devolución correspondiente / El artículo 850 del Estatuto Tributario contempla la vía jurídica para solicitar la devolución del pago de lo no debido / el término para solicitar la devolución es de cinco años, contados a partir de la fecha del pago / No se configura una ineptitud sustantiva de la demanda, ya que en el presente caso no se acredita la existencia de un daño antijurídico para los efectos del correspondiente análisis de su imputación en el marco del juicio de responsabilidad patrimonial del Estado / El acto administrativo como fuente del daño es una hipótesis que no tiene ocurrencia en el presente asunto.
De conformidad con lo dispuesto por la Sala Plena de la Sección Tercera en sesión del 27 de abril de 2017, procede la Subsección a emitir sentencia de reemplazo, en cumplimiento de lo dispuesto por la Sección Cuarta de esta Corporación, que en fallo de tutela del 23 de febrero del presente año concedió el amparo del “derecho a la tutela judicial efectiva” del Congreso de la República. Como consecuencia, dejó sin valor ni efectos jurídicos la sentencia del 11 de junio de 2014, proferida por esta Subsección dentro del proceso de la referencia y ordenó que se emitiera una nueva decisión en la cual se tengan en cuenta las consideraciones expuestas por el juez constitucional.
En este orden de ideas, en acatamiento de lo ordenado en sede de acción de tutela, resuelve la Sala, nuevamente, el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia que dictó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, el 4 de diciembre de 2003, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.
I. A N T E C E D E N T E S
1. La demanda
En escrito presentado el 13 de enero de 2003, la sociedad Promigas S.A. E.S.P., a través de apoderado judicial, formuló demanda de reparación directa contra la Nación - Congreso de la República, con el fin de que se le declare administrativamente responsable del daño a ella causado en razón de la expedición y aplicación de los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000, con los cuales se creó la Tasa Especial por Servicios Aduaneros, disposiciones normativas que a la postre fueron declaradas inexequibles por la Corte Constitucional.
La parte actora solicitó, además, la reparación de los perjuicios materiales generados con ocasión del cobro del referido tributo, en un monto de $278'055.656 y sus intereses.
2 . Los hechos
La parte actora narró, en síntesis, que el 29 de diciembre de 2000 se promulgó la Ley 633 de ese año, la cual en su artículo 56 dispuso:
“ARTÍCULO 56. Créase una tasa especial como contraprestación por el costo de los servicios aduaneros prestados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales a los usuarios, que será equivalente al uno punto dos por ciento (1.2%) del valor FOB de los bienes objeto de importación.
“Esta tasa no será aplicable para las importaciones de bienes provenientes directamente de países con los que se tenga acuerdo de libre comercio, siempre y cuando dichos países ofrezcan una reciprocidad equivalente, ni a los usuarios del Plan Vallejo, ni a las importaciones de bienes y servicios para la defensa y seguridad nacional que realice la Fuerza Pública.
“La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales mediante Resolución fijará los mecanismos de control para garantizar el pago de dicha tasa, así como la forma y los plazos para su cancelación.
“PARÁGRAFO. En ningún caso el valor previsto en el inciso primero de este artículo podrá ser inferior al consignado en las declaraciones de importación”.
La sociedad demandante señaló, además, que el recaudo de la referida Tasa Especial por Servicios Aduaneros comenzó el 15 de enero de 2001 y se extendió hasta el 25 de octubre del mismo año, fecha en la cual se surtió el trámite de notificación de la sentencia C-992 de 2001, mediante la cual se declaró inexequible el tributo en cuestión.
La parte actora añadió a lo anterior que durante la vigencia de la Tasa Especial por Servicios Aduaneros pagó por dicho concepto la suma de $278'055.656, correspondiente al 1.2% sobre el valor FOB de los bienes objeto de importación.
Señaló, en conclusión, que la responsabilidad patrimonial del Estado se configuró con ocasión del cobro de un tributo inconstitucional y que, aun cuando la Corte Constitucional no moduló en el tiempo los efectos de la sentencia C-992 de 2001, ello no significaba que la Administración Tributaria pudiera mantener el dinero cobrado en estas circunstancias a los contribuyentes, pues se trataba de un pago de lo no debido.
3. La c ontestación de la demanda
Notificado del auto admisorio de la demanda, el Congreso de la República la contestó, en memorial presentado el 3 de junio de 2003, para oponerse a las pretensiones de la parte actora.
Indicó, en síntesis, que no resultaba válido derivar la responsabilidad patrimonial del Congreso de la República por el hecho de las leyes que expide, así ellas fueran declaradas inconstitucionales, máxime si se tiene en cuenta que en el caso de la sentencia C-992 de 2001, la Corte Constitucional realizó un complejo razonamiento jurídico que, contrario a lo afirmado por la parte demandante, evidenciaba que la disposición normativa en cuestión no era abiertamente inconstitucional; agregó a lo anterior que la Corte en momento alguno moduló los efectos de la referida sentencia C-992 de 2001, razón por la cual ninguna autoridad judicial distinta podía otorgarle efectos retroactivos.
Propuso como excepciones las de “inexistencia de la obligación” y “buena fe exenta de culpa grave o dolo”.
En memorial del 14 de julio de 2003, la parte actora se pronunció acerca de las excepciones propuestas por el Congreso de la República, para reiterar que la responsabilidad patrimonial de la entidad pública demandada se configuró por la creación de un tributo que fue declarado inconstitucional y que la buena fe exenta de culpa grave o dolo no era constitutiva de causal eximente de responsabilidad en el ámbito de lo Contencioso Administrativo.
4. Alegatos de conclusión en primera instancia
La parte actora presentó alegatos de conclusión en forma oportuna. Manifestó que el daño antijurídico que sufrió tuvo su origen en el pago de un tributo que se declaró inconstitucional y que dicho pago constituía la única manera de obtener las mercancías importadas, a lo que añadió que mediante el proceso de reparación directa no se discutía la responsabilidad personal de los legisladores, de tal manera que las excepciones propuestas no se encontraban llamadas a prosperar.
En sus alegatos de conclusión, el Congreso de la República reprodujo el libelo de contestación de la demanda, mientras que el Ministerio Público guardó silencio.
5 . La sentencia apelada
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó l a s pretensiones de la demanda , por cuanto la parte actora no aportó ni solicitó se allegara al expediente copia auténtica de la providencia judicial que declaró la inconstitucionalidad de la Tasa Especial por Servicios Aduaneros, elemento que, en criterio del Tribunal a quo, tiene el carácter de estructurante de la aludida responsabilidad de la entidad pública demandada; consideró, además, que la prueba del perjuicio alegado se allegó al expediente en copia simple, razón por la cual el litigio no tiene sustento probatorio.
6 . El recurso de apelación
Inconforme con el fallo proferido por el Tribunal a quo, la parte demandante interpuso, en debido tiempo, recurso de apelación contra dicho proveído, el cual se concedió en auto del 29 de enero de 2004 y se admitió por esta Corporación mediante providencia del 22 de julio del mismo año.
La sociedad impugnante afirmó que el daño que le fue causado sí tiene el carácter de antijurídico, por cuanto: i) se le obligó a pagar una Tasa que no retribuía servicio alguno prestado por la Administración; ii) ninguna persona se encuentra obligada a pagar tributos inconstitucionales; iii) el cobro de la referida Tasa, rompió el equilibrio de las cargas públicas; iv) el Estado se enriquece injustamente cuando cobra un tributo que es declarado inconstitucional.
Solicitó, además, la práctica de pruebas en segunda instancia con el fin de que se allegara al expediente copia auténtica de la sentencia C-992 de 2001, solicitud que le fue negada por esta Corporación en auto del 24 de septiembre de 2004.
7. Los a legatos de conclusión en segunda instancia
La parte actora, en sus alegatos de conclusión reprodujo, en términos generales, los argumentos que esbozó en el recurso de apelación.
El Congreso de la República afirmó, en sus alegatos de conclusión, que se debería confirmar la sentencia de primera instancia pues, en su criterio, la responsabilidad del Estado por el hecho del legislador contradice el ordenamiento jurídico nacional y podría generar una “voluminosa y permanente” formulación de demandas contra el Estado
En su intervención, el agente del Ministerio Público, tras realizar un detallado recuento de la doctrina y la jurisprudencia en torno a la...
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