Sentencia nº 11001-03-15-000-2016-03102-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN QUINTA, de 26 de Abril de 2017
Fecha | 26 Abril 2017 |
Emisor | SECCIÓN QUINTA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Consejero ponente: C.E.M. RUBIO
Bogotá, D.C., veintiséis (26) de abril de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número : 11001-03-15-000-2016-0 3102 -01 (AC)
Actor : AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO
Demandado : CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A
Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la sociedad Solidda Group S.A.S. - tercero con interés - en contra del fallo del 23 de febrero de 2017, proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que decidió:
“ 1. Conceder el amparo del derecho a la tutela judicial efectiva del Congreso de la República, por las razones expuestas en esta providencia. En consecuencia, se dispone:
1.1. Dejar sin valor ni efectos jurídicos la sentencia del 13 de mayo de 2015, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, en el proceso de reparación directa número 25000-23-26-000-2003-001 68 -01 ( 30.170 ).
1.2. Ordenar al Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, que, en el término de 30 días contados a partir de la notificación de esta providencia, profiera una sentencia de reemplazo en la que tenga en cuenta las consideraciones expuestas.
(…)”
I. ANTECEDENTES
1. La petición de amparo
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, a través del director de Defensa Jurídica (E), ejerció acción de tutela en contra de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, con el fin de que fuera protegido el derecho fundamental al debido proceso de la Nación - Congreso de la República, presuntamente vulnerado con la expedición de la sentencia, del 13 de mayo de 2015, mediante la cual se declaró la responsabilidad del Estado en la acción de reparación directa interpuesta por la sociedad Solidda Group S.A.S. contra el Congreso de la República con el fin de que se declarara responsable a dicha institución por los daños causados por la expedición y aplicación de los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000, que crearon la obligación de liquidar y pagar la tasa especial de servicios aduaneros, norma abiertamente inexequible.
En consecuencia, solicitó que se dejara sin efectos la providencia proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado del 13 de mayo de 2015 y que se le ordenara a esa autoridad judicial que profiera un nuevo fallo.
La solicitud de tutela, tuvo como fundamento los siguientes:
2. Hechos
Señaló que el 29 de diciembre del año 2000, se expidió la Ley 633, mediante la cual se creó la tasa especial de servicios aduaneros, norma que fue declarada inexequible mediante la sentencia C-922 de 2001.
Indicó que la sociedad Solidda Group S.A.S. interpuso demanda en ejercicio de la acción de reparación directa contra el Congreso de la República, para obtener el resarcimiento de los daños causados por la expedición de la norma inconstitucional.
Mencionó que el proceso que le correspondió en primera instancia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, autoridad judicial que mediante sentencia del 17 de diciembre de 2003, resolvió negar las pretensiones de la demanda.
Manifestó que la decisión anterior fue apelada por la parte demandante, recurso que fue conocido por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, autoridad que, mediante sentencia del 13 de mayo de 2015, decidió revocar la providencia de primera instancia y, en su lugar, declaró la responsabilidad patrimonial de la Nación - Congreso de la República por la falla en el servicio en la que incurrió al expedir los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000, declarados inexequibles en la sentencia C-992 de 2001.
Señaló que además de lo anterior, se condenó a la Nación - Congreso de la República a pagar a la sociedad Solidda Group S.A.S. la suma dos $1.402.969.799 por concepto de perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente, y en la modalidad de lucro cesantes, la suma de $630.211.617.
Anotó que el 10 de septiembre de 2015, el Senado de la República recibió la comunicación de la decisión proferida definitivamente.
3. Fundamento de la petición
Aseguró que tiene legitimación en la causa por activa toda vez que, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado fue creada por la Ley 1444 de 2011, mediante la cual se pretendió dotar de coherencia y unidad la de defensa de los intereses del Estado en los estrados nacionales e internacionales, para lo cual le asignó, entre otras, la función de asumir la defensa de las entidades y organismos de la administración pública.
Precisó que, igualmente, el Código General del Proceso dispuso que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado podía interponer acciones de tutela en representación de las entidades públicas.
Explicó que en el caso expuesto se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, es decir, que la cuestión que se discute es de relevancia constitucional, no se trata de una acción de tutela, contra la decisión controvertida no procede ningún recurso, ni ordinario ni extraordinario, y se presentó dentro de un término que consideró adecuado, ya que solo ha pasado un año desde que cobró fuerza ejecutoria el fallo enjuiciado.
Aclaró que no fue parte en el proceso, y en consecuencia, solo pudo actuar cuando se evidenció el problema suscitado con la demanda interpuesta por Goodyear por los mismos hechos en los que se basó el fallo en estudio y que generó que, mediante una acción de tutela, se dejara sin efectos el fallo proferido en el expediente 11001-03-15-000-2014-02171-01, por lo cual se solicitó, al Senado de la República, una relación de casos similares al ya resuelto, la cual se hizo llegar a la agencia solo hasta el mes de marzo de 2016, lo que provocó que se estudiaran todos los casos y se presenten las acciones correspondientes.
Precisó que la sentencia realizó una indebida imputación y en consecuencia, se incurrió en un defecto sustantivo por errónea interpretación del artículo 90 de la Constitución Política, puesto que esta norma exige que el daño sea antijurídico y, además, imputable al Estado, ya sea por acción o por omisión de las autoridades públicas.
Indicó que para efectos de comprender los defectos invocados, era necesario explicar que la falla del servicio es un elemento subjetivo que implica valoración de la conducta de la entidad a la cual se le imputa el daño.
Señaló que la sentencia del 29 de enero de 2014, precisó que la falla del servicio por la actividad legislativa, en el caso de las normas declaradas inexequibles, se da por la simple declaratoria de inconstitucionalidad, sin embargo, esta es una situación objetiva, sin que se hiciera un análisis de la conducta del Congreso de la República, lo que derivó en un régimen objetivo, el cual es contrario al régimen de la falla del servicio.
Adujo que solo sería válida la falla del servicio cuando la inconstitucionalidad de la norma sea evidente, y resulte de bulto su contrariedad respecto de la Constitución. Así las cosas, la declaratoria de inexequibilidad debe ser el reflejo de una conducta que denote, por ejemplo, que el legislador, en su labor, repitió disposiciones que en anteriores oportunidades no habían superado el control de constitucionalidad o que su confrontación arroje una clara contradicción con el contenido dogmático u orgánico de la Carta Política.
Sostuvo que no puede imputarse falla del servicio como regla general, cuando una norma es declarada inexequible, por lo que, en el caso en estudio, al no haberse hecho un análisis de la conducta del sujeto al que se le imputó el daño se vulneró el derecho al debido proceso.
Mencionó que la norma declarada inconstitucional no se demostraba abiertamente contraria a la Carta Política, con lo cual no solo no se hizo el debido análisis, sino que, de haberse realizado, se había llegado a la conclusión de que no existía posibilidad jurídica de realizar la imputación.
Aseguró que la sentencia enjuiciada incurrió en una violación directa a la Constitución porque el momento en que se causó el daño se presenta cuando se crea el tributo, pero este se consolida en el momento en que se ha recaudado el mismo por parte de la DIAN.
Advirtió que, sin embargo, la antijuridicidad del mismo, se produce con la sentencia proferida por la Corte Constitucional, mediante la cual se declara la inexequibilidad.
Señaló que esta división de momentos permite comprender que mientras las normas gozaron de presunción de constitucionalidad los daños se consolidaron en cabeza de los particulares con el cobro del tributo, pero este es un daño jurídico, por cuanto si bien la ley impone la obligación de pagar un impuesto este genera un daño que está obligado a soportar.
Concluyó, entonces, que solo hasta el momento en que se concreta la antijuridicidad, los daños causados con anterioridad no deben ser resarcidos con base en el artículo 90 de la Constitución Política.
Indicó que la sentencia del 13 de mayo de 2015 incurrió en un defecto sustantivo por inobservancia del artículo 45 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia y por desconocimiento del precedente constitucional, porque la norma en cita estableció que las sentencias de la Corte Constitucional tienen efectos hacia el futuro, a menos que estos sean modulados por dicha corporación.
Adujo que el Consejo de Estado, en la sentencia objeto de estudio le dio unos efectos inter partes a la decisión de inexequibilidad, con lo cual se inaplicó el artículo 45 de la Ley 270 de 1996 y separó la cosa juzgada de la antijuridicidad del daño.
Manifestó que la decisión enjuiciada, desconoció el precedente contenido en las sentencias de constitucionalidad, pues la Corte Constitucional, en la sentencia C-037 de 1996, consideró que solo dicha corporación podía definir los efectos de sus sentencias, por lo que solo ella puede determinar desde...
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