Sentencia nº 25000-23-26-000-2010-00810-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 26 de Abril de 2017 - Jurisprudencia - VLEX 699166777

Sentencia nº 25000-23-26-000-2010-00810-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 26 de Abril de 2017

Fecha26 Abril 2017
EmisorSECCIÓN TERCERA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓ N TERCERA

SUBSECCIÓ N A

Consej er a p onente: MA RTA N.V. RICO

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de abril de dos mil diecisiete (2017)

R adicación número : 25000 - 23 - 26 - 000 - 2010 - 00810 - 01(47651)

A ctor : LINDE COLOMBIA S.A. antes AGA FANO F Á BR I CA NACIONAL DE OXÍGENO S.A.

D emandado : MINISTERIO DE LA PROTECC I ÓN SOCIAL

Referencia : APELACIÓN SENTENCIA - ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA

TEMAS: PROCEDIMIENTO DE LIQUIDACIÓN DE LA ESE J.P.P. - falta de legitimación material por pasiva en relación con el Ministerio de la Protección Social

Conoce la Sala el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, el 22 de marzo de 2013, mediante la cual se dispuso:

PRIMERO : Declarar de oficio la indebida escogencia de la acción, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva del presente proveído.

SEGUNDO : No se condena en costas” .

I. A N T E C E D E N T E S

1. La demanda

Mediante demanda presentada el 4 de noviembre de 2010, la sociedad Linde Colombia S.A (antes denominada Aga Fano Fábrica Nacional de Oxígeno S.A.), en ejercicio de la acción de reparación directa consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, solicitó las siguientes declaraciones y condenas contra La Nación - Ministerio de la Protección Social:

PRIMERA : Que se declare que la Nación en cabeza del Ministerio de la Protección Social es responsable activa y extracontrac t ualmente de los perjuicios ocasionados a AGA FANO F Á BRICA NACIONAL DE OXIGENO S.A. hoy LINDE COLOMBIA S.A. como proveedor de gases medicinales de la extinta Empresa Social del Estado J.P.P. .

SEGUNDA : Que como consecuencia de la anterior declaración se condene al demandado, a pagar a favor de LINDE COLOMBIA S.A. antes AGA FANO F Á BRICA NACIONAL DE OX Í GENO S.A. , la suma de DO S CIENTOS CINCUENTA Y SEIS MILLONES CIENTO DIE C I S IETE MIL TR E SCIENTOS NOVENTA Y SEIS PESOS ($256 117.396) , a título de daño emergente, debidamente actualizada de acuerdo con los índices de precios al consumidor. Por concepto de lucro cesante se solicita el valor correspondiente al rendimiento económico o interés legal sobre la suma reconocida e indexada .

TERCERA : Que la condena respectiva sea actualizada de conformidad con lo previsto en el artículo 176 del Código Contencioso Administrativo, aplicando los ajustes de valor (indexación) desde la fecha en que debió realizarse el pago hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que le ponga fin al proceso .

CUARTA : Que la condena aquí impuesta se cumpla en los términos del artícul o 177 del C.C.A.

QUINTA : Que se condene a la Entidad demandada al pago de las costas y agencias en derecho que se cau sen por el trámite del presente proceso”.

2. Los hechos

En el escrito de demanda, la parte actora narró los hechos, en dos grupos, así:

2.1. “HECHOS QUE ANTECEDEN A LA RECLAMACI Ó N EN EL PROCESO LIQUIDATORIO DE LA ES E J OS É PRUDENCIO PADILLA EN LIQUIDACI ÓN

Mediante el Decreto 1750 de junio 26 de 2003, el Gobierno Nacional creó la Empresa Social del Estado J.P.P., como entidad pública descentralizada de nivel nacional, adscrita al Ministerio de la Protección Social, la cual se organizó como resultado de la escisión del Instituto de Seguros Sociales, de conformidad con lo dispuesto en el mismo decreto.

A.F.S. estableció una relación contractual con la ESE J.P.P., por virtud de sendos contratos de compraventa y órdenes de suministro de gases medicinales, con destino a los centros de atención ambulatoria y unidades hospitalarias de esa empresa, en virtud de los cuales la ESE J.P.P. le adeudaba la suma de $507'848.139, resultante de la sumatoria de lo facturado por los gases medicinales efectivamente entregados.

En este acápite de los hechos de la demanda se expuso lo siguiente:

“ESE J.P.P., como entidad estatal (…) debe responder por los perjuicios causados a mi mandante, derivados del incumplimiento en el pago de las facturas originadas en el compromiso contractual, responsabilidad esta que se corresponde a las indemnizaciones por la disminución patrimonial ocasionada (….) Lo anterior sin perjuicio de que la liquidación sobreviniente de la entidad deudora y su extinción, haya virado la vía de reclamación de la acción contractual a la acción de reparación directa, pues existe para el caso concreto una responsabilidad patrimonial del Estado, que es la que aquí se demanda”.

2.2. HECHOS PROPIOS DEL PROCESO LIQUIDATORIO”

Narró la demandante que mediante el Decreto 2506 de 2006, el Gobierno Nacional ordenó la supresión y liquidación de la ESE J.P.P. y que, entonces, A.F.S. se vio obligada a presentar la reclamación de sus acreencias, la cual radicó bajo el número 774 de 18 de septiembre de 2006, en el respectivo procedimiento de liquidación.

Expuso que mediante Resolución No. ROA-0033-07, expedida por el apoderado especial de la entidad liquidadora, que fue FIDUAGRARIA S.A., se resolvieron las reclamaciones y se reconocieron acreencias a favor de A.F.S. por la suma de $301'314.584.

Indicó que, como consecuencia del vencimiento de la última prórroga, concedida mediante el Decreto 900 del 28 de marzo de 2008, el proceso de liquidación se terminó.

Puntualizó que, en consecuencia, al cierre del proceso de liquidación, la ESE J.P.P. se extinguió y, sin embargo, el crédito a favor de la ahora demandante, quedó impagado.

3 . Actuación procesal

3.1.El Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda de reparación directa mediante auto de 17 de marzo de 2011.

3.2.El Tribunal Administrativo de Cundinamarca decretó las pruebas solicitadas mediante auto de 25 de agosto de 2011.

3 . 3 . Contestación de la demanda

En la contestación de la demanda, la Nación - Ministerio de la Protección Social indicó como excepciones, la errónea invocación de la acción impetrada y la caducidad de la acción.

El Ministerio observó que la demanda tuvo por causa el hecho de que el proceso de liquidación no arrojó el dinero suficiente para cubrir el 100% de la acreencia surgida en virtud de la celebración de un contrato.

Aseveró que la demandante truncó los hechos y realizó esguinces en su relato, para evitar que se le aplique la caducidad de la acción, empero lo cierto es que las acreencias estaban prescritas antes de que se presentara la demanda en este proceso y que, también, la acción había caducado para esa fecha.

En relación con la legitimación en la causa, expuso que el Ministerio de la Protección Social no tuvo participación alguna en los contratos de la ESE J.P.P.. Reseñó que la Ley 100 de 1993 dispuso la autonomía, administrativa, técnica y financiera de las empresas sociales del Estado en el sector salud.

Indicó que las funciones del Ministerio son regladas y que aunque le corresponde tutelar a las entidades descentralizadas del sector, de acuerdo con los artículos 104 y 105 de la Ley 489 de 1998, su función se orienta al cumplimiento armónico de las políticas. Destacó que de acuerdo con el articulo 105 citado, su función no comprenderá la autorización o aprobación de actos específicos”.

En el caso concreto observó que la demandante pretende el cumplimiento de un contrato, sobre el cual no hizo explícito el nexo de causalidad entre los hechos generadores del daño y el actuar o la omisión del Ministerio.

Afirmó que la vinculación como litisconsorte necesario requiere de la existencia de una situación jurídica sustancial y puntualizó que, por otra parte, no tuvo lugar una sucesión procesal en cabeza del Ministerio, toda vez que la empresa social del Estado constituyó un patrimonio autónomo de remanentes, mediante contrato de fiducia mercantil con FIDUPREVISORA S.A., el cual tenía por objeto realizar los pagos y administrar los procesos judiciales y los contratos que quedaban en curso al cierre de la liquidación.

Finalmente, reiteró las siguientes excepciones: i)falta de legitimación por pasiva; ii) inexistencia de la obligación, iii) improcedencia del cobro perseguido y iv) la declaratoria de cualquier otra excepción que se encuentre probada en el proceso.

3 . 4 . Contestación a las excepciones

La demandante invocó el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, de acuerdo con el cual la caducidad de la acción de reparación directa ocurre en dos años a partir del día siguiente al acontecimiento, hecho u omisión en que ese funde la demanda. Explicó que, en este caso, el término “se interrumpió”, teniendo en cuenta el pago parcial efectuado por FIDUPREVISORA S.A., el 27 de agosto de 2009.

Afirmó que del artículo 42 del Decreto 1064 de 1999 se desprende que al Ministerio de la Protección Social le correspondió la legitimación en la causa por pasiva, por tratarse de la liquidación de una entidad vinculada a ese Ministerio.

Agregó que por insuficiencia de activos en cabeza de la entidad liquidada, la responsabilidad se traslada al Estado, en este caso al Ministerio de la Protección Social, toda vez que de no ser así, existiría un enriquecimiento sin causa en contra del particular.

Expuso que la prestación de servicios de salud es responsabilidad del Estado, aunque se delegue en particulares.

Reiteró la exposición de los hechos contenida en la demanda.

3 . 5 . La sentencia impugnada

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, profirió sentencia el 22 de marzo de 2013, en la cual declaró de oficio la indebida escogencia de la acción.

El Tribunal a quo observó que las acreencias estaban en trámite de pago ante la fiducia, con fundamento en el artículo 19 de la Ley 1105 de 2006 -que permitió la...

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