Sentencia nº 41001-23-31-000-2010-00009-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 26 de Abril de 2017
| Fecha | 26 Abril 2017 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN A
Consejera ponente: M.N.V. RICO
Bogotá, D.C., veintiséis (26) de abril de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 41 00 1- 2 3 - 31 - 000 - 2 0 10 - 00009 -01 ( 45 536 )
Actor: DEPARTAMENTO DEL HUILA
Demandado: LUZ M.M..M.
Referencia: APELACIÓN SENTENCIA - ACCIÓN DE REPETICIÓN
Tema: ACCIÓN DE REPETICIÓN / La existencia de una decisión judicial adversa a la entidad pública demandante, no se traduce automáticamente en que hubo culpa grave o dolo en un funcionario. / REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD - La conciliación no es requisito de procedibilidad en las acciones de repetición, es opcional. En caso de acudir a ella se suspende el término de caducidad de acuerdo con el Decreto 1716 de 2009. / CONSIDERACIONES DE LA SENTENCIA QUE IMPUSO LA CONDENA AL ESTADO - No se pueden acoger para fundamentar la responsabilidad de la persona demandada en repetición.
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandante en contra de la sentencia fechada el 8 de junio de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del H., por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
I. A N T E C E D E N T E S
1. La demanda
El departamento del Huila formuló demanda de repetición el 18 de diciembre de 2009, en contra de la señora L.M.M.M. -ex contralora departamental- para que se la condenara a reintegrar la suma de $ 95'490.102, que pagó en cumplimiento de una decisión judicial de carácter laboral.
Como fundamento fáctico de las pretensiones se expuso que la demandada, en su condición de contralora departamental del H. para el período comprendido entre 1992 y 1994, declaró la insubsistencia del señor J.E.V.V., quien se desempeñaba en el cargo de auditor interno de la Contraloría.
Señalaron los hechos que el señor J.E.V.V. fue elegido por la Asamblea Departamental del Huila para desempeñar ese cargo para el período que iniciaba el 1 de enero de 1993 y que se extendía hasta el 31 de diciembre de 1994, pero su desvinculación por parte de la demandada ocurrió antes de que se venciera el tiempo para el cual lo eligieron.
Explicó la demanda que la señora L.M.M.M. carecía de competencia para remover de su cargo al señor J.E.V.V., por cuanto “si bien es cierto que el artículo 11 de la Ley 87 de 1993 la faculta para designar al jefe de la Unidad u Oficina de Coordinación de Control Interno, no es menos cierto que el cargo de auditor que desempeñaba el señor V. le correspondía tanto en su nombramiento como en su remoción a la Asamblea Departamental del Huila”.
En los hechos se señaló que el señor J.E.V.V. demandó en acción de nulidad y restablecimiento del derecho el acto administrativo que lo declaró insubsistente. Que esta demanda contenciosa fue resuelta a su favor, en primera instancia por el Tribunal Administrativo del H. y en segunda por la Sección Segunda del Consejo de Estado, razón por la cual el departamento del H. tuvo que pagarle los salarios y demás conceptos que dejó de percibir.
Según los hechos, la demandada actuó con culpa grave, porque se atribuyó una competencia nominadora que no le correspondía, a partir de una incorrecta interpretación de la ley.
Se indicó que las sentencias de primera y segunda instancia, que declararon nulo el acto de insubsistencia, ponían de presente tal modalidad de conducta al señalar que la demandada confundió la naturaleza del cargo de jefe de la Unidad de Coordinación de Control Interno -que sí era de competencia nominarlo- con el de auditor interno, desconociendo que la nominación de este último correspondía a la Asamblea Departamental.
Además, había razones para concluir que actuó con desviación de poder y retaliación, al declarar la insubsistencia el mismo día que el funcionario que removió del cargo le había iniciado un “juicio fiscal de cuentas”.
2 . Trámite en primera instancia
La demanda se presentó ante el Tribunal Administrativo del H. el 18 de diciembre de 2009 y fue admitida mediante auto fechado el 22 de febrero de 2010, el cual se notificó al Ministerio Público y a la demandada.
La demandada se opuso a las pretensiones, básicamente, con el argumento de la caducidad de la acción de repetición. En su criterio no resultaba obligatorio que el departamento del H. hubiera agotado la diligencia de conciliación extrajudicial, como requisito de procedibilidad.
Según se expuso en la contestación de la demanda, la Ley 1285 de 2009 solo introdujo la conciliación extrajudicial -como requisito de procedibilidad- para la acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, de reparación directa y de controversias contractuales. Por esta situación no resultaba posible que el departamento del H. hubiera acudido a ella para suspender el término de caducidad.
Consideró la demandada que, aun cuando el departamento del H. presentó solicitud de conciliación, el término de caducidad no se suspendió, de ahí que para la fecha en que se radicó esta acción de repetición ya había vencido la oportunidad para hacerlo.
Concluido el período probatorio, mediante providencia fechada el 22 de julio de 2011, se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que, si lo consideraba pertinente, presentara concepto de fondo.
Las partes reiteraron lo expuesto en la demanda y en su contestación. El Ministerio Público guardó silencio.
3 . La sentencia de primera instancia
Mediante sentencia proferida el 8 de junio de 2012, el Tribunal Administrativo del H. negó las pretensiones de la demanda.
Estimó el Tribunal que no se demostró en el expediente que la demandada hubiera actuado con dolo o culpa grave cuando declaró insubsistente al señor J.E.V.V., del cargo de auditor interno de la Contraloría Departamental del H.. De esta manera se pronunció el a quo:
“La revisión de la demanda pone en evidencia que no se solicitó prueba alguna encaminada a probar el obrar culposo de la demandada en la expedición del acto de insubsistencia, presumiendo la misma del contenido mismo del fallo de condena que le fuera impuesto a la actora, sin que la decisión de esta jurisdicción en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho sea prueba del tal hecho, ya que se trata de una decisión autónoma a la que corresponde en el proceso de repetición, porque sus fundamentos difieren en uno y otro juicio, del tal forma que la probatoria traída en la sentencia administrativa no puede entenderse como suficiente para deducir la calificación de dolo o culpa grave que se predica de la demandada”.
4 . El recur s o de apel ación presentado por el departamento del Huila
El departamento del Huila señaló que las decisiones judiciales que le impusieron la obligación de pagar una suma de dinero sí servían de referencia probatoria para calificar como gravemente culposo el acto que declaró insubsistente al señor J.E.V.V.. Así se expuso en la apelación:
“…tal providencia sí debe tenerse como un referente de las demás circunstancias de modo, tiempo y lugar en que se desarrollaron los hechos, así como de la participación real de la funcionaria en los mismos…”.
Agregó el departamento que el a quo omitió analizar la decisión que tomó la demandada, a la luz de “las funciones contempladas en los reglamentos o manuales, lo dispuesto en los artículos 6 y 91 de la Constitución Política sobre la responsabilidad de los servidores públicos”.
5 . El trámite de segunda instancia
El recurso presentado, en los términos expuestos, fue admitido por auto calendado el 6 de noviembre de 2012.
Posteriormente se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que, si lo consideraba pertinente, presentara concepto de fondo.
En esta oportunidad procesal solo intervino el Ministerio Público para señalar que se accediera a las pretensiones, por tenerse demostrado que la ex contralora departamental actuó con culpa grave. Compartió los argumentos de la demanda, es decir, que la señora L.M.M.M. no se encontraba facultada para remover del cargo al señor J.E.V.V., sino que lo era la Asamblea Departamental.
I I. C O N S I D E R A C I O N E S
Para resolver la segunda instancia de la presente litis se abordarán los siguientes temas: 1) competencia respecto de las acciones de repetición que se interponen antes de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011: el criterio de conexidad determina la competencia cuando se trata de repetir por el pago de una condena impuesta por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; 2) el ejercicio oportuno de la acción: la conciliación extrajudicial no constituye requisito de procedibilidad, es opcional. Por esto, cuando se acude a ella, suspende el término de caducidad de acuerdo con el Decreto 1716 de 2009; 3) generalidades de la acción de repetición: se debe acudir al Código Civil para determinar la culpa grave o el dolo si la conducta que habría dado lugar a la condena ocurrió antes de que entrara en vigencia la Ley 678 de 2001. En lo atinente al aspecto procesal de la acción de repetición, se deben emplear siempre las disposiciones normativas de la mencionada ley, por ser regulación de orden público y de aplicación inmediata; 4) verificación de los presupuestos de prosperidad de la acción de repetición para el caso concreto: no se demostró en el expediente que la demandada actuó con culpa grave.
1 . Competencia
En relación con la competencia para conocer de las acciones de repetición, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación se ha pronunciado de la siguiente manera:
“…conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, la Ley 678 [7-1] establece como premisas para la aplicación de la mencionada regla de competencia la existencia de una sentencia condenatoria contra el Estado y el trámite de un proceso previo ante esta Jurisdicción, evento...
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