Sentencia nº 25000-23-26-000-2006-02169-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 24 de Abril de 2017
| Fecha | 24 Abril 2017 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN C
Consejero p onente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS
Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de abril de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número : 25000 - 23 - 26 - 000 - 2006 - 02169 - 01(41880)
Actor: COMPAÑÍA DE RADIOCOMUNICACIONES JRG LTDA.
Demandado: LA NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL Y MOTOROLA INC. LTDA.
Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES
Temas: Descriptor: Presupuestos procesales de la sentencia de mérito. I. sustantiva de la demanda - Las causales de nulidad absoluta del contrato. R.: Taxatividad de las causales de nulidad absoluta del contrato- Omisión de demanda de acto de adjudicación.
Decide la Subsección el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Tercera- Subsección A, el treinta (30) de junio de dos mil once (2011), en la que se decidió declarar probada la excepción de inepta demanda y negó las pretensiones de la demanda.
SÍNTESIS DEL CASO
La Compañía de Radiocomunicaciones JRG Ltda. demandó la nulidad absoluta del contrato 01 MDN PONAL/04 celebrado entre la M. Inc., y el Ministerio de Defensa Nacional, cuyo objeto era el suministro de equipos de radiocomunicación de tipo convencional digital para los departamentos de Tolima y N., por indebida motivación para contratar. Adicionalmente, la demandante demandó la reparación de los perjuicios causados.
ANTECEDENTES
Lo pretendido
El 29 de noviembre de 2006, a través de apoderado debidamente constituido y en ejercicio de la acción de controversias contractuales prescrita en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, la Compañía de Radiocomunicaciones JRG Ltda. presentó demanda en contra de la Nación - Ministerio de Defensa Nacional y M. Inc., apoderada en Colombia por M. de Colombia Ltda, en cuyas pretensiones solicitó que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas:
“ PRIMERA. Que es nulo el Contrato No. 01 MDN PONAL/04 celebrado entre la firma MOTOROLA INC., apoderada en Colombia por MOTOROLA DE COLOMBIA LIMITADA y el MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, para el suministro de equipos de radiocomunicación tipo convencional digital para los departamentos de Tolima y N., por valor de US$3.994.947.00.
SEGUNDA. Que la NACIÓN - Ministerio de Defensa Nacional, es responsable patrimonial y extra patrimonialmente por los daños antijurídicos, causados a la sociedad Compañía de Radiocomunicaciones JRG Limitada, que se relacionarán en los hechos de la demanda.
TERCERA. Que el valor de los daños y perjuicios está determinado inicialmente en la suma aproximada de $5.667.493.424.00.
CUARTA. Que la NACIÓN - Ministerio de Defensa Nacional, es responsable del pago de los intereses, y el reajuste monetario de la depreciación del dinero, que se liquidarán desde la fecha en que se canceló la indemnización, hasta el pago, así como las costas del proceso y las agencias en derecho.
QUINTA. Que la NACIÓN - Ministerio de Defensa Nacional, deberá pagar al demandante, las sumas de dinero a las cuales sea condenada dentro de los términos consagrados en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, a la ejecutoria de la sentencia que ponga fin al proceso, o en el término que ésta lo indique”.
La parte demandante, como fundamentos de hecho de sus pretensiones, dio cuenta que el Ministerio de Defensa Nacional, en desarrollo del Plan Quinquenal de Compras, procedió a ejecutar, entre otros procesos de contratación, la adquisición de equipos de comunicaciones para las Fuerzas Militares y en particular para la Policía Nacional. En atención a ello, la demandante adoptó las medidas necesarias para ofertar en el proceso respectivo. Así, en el mes de septiembre de 2004, solicitó al Ministerio de Defensa el suministro de la información necesaria sobre el proceso en curso con el fin de presentar su oferta económica, financiera y técnica, y una vez obtuvo la información, envió al Ministerio de Defensa la documentación correspondiente, con una expresa manifestación de interés por participar en el proceso de contratación.
Aunque, de manera general, el Ministerio de Defensa Nacional informó a quienes manifestaron su interés en la contratación, que la institución se encontraba realizando la verificación de los estudios adelantados para la formulación del proceso contractual, en especial los términos de referencia, a 26 de octubre de 2004, la aquí demandante no había recibido respuesta específica sobre el resultado de tales estudios, circunstancia que puso de presente mediante escrito de petición de la fecha.
Sin que el Ministerio de Defensa Nacional hubiese realizado publicación alguna sobre el proceso de selección, los interesados en participar, recibieron comunicación en la que se les informaba que se estaba gestando la firma del contrato con M. bajo la modalidad de “proveedor exclusivo” bajo el proceso contractual No. 01-MDN PONAL/04.
El 13 de enero de 2005, la Compañía de Radiocomunicaciones JRG Ltda. solicitó por vía judicial la tutela de su derecho fundamental de petición que estimaba vulnerado por causa de la omisión de respuesta por parte de la entidad a sus solicitudes de información y sus manifestaciones de interés. Una vez le fue notificada al Ministerio la admisión de la tutela, éste procedió a responder que el contrato había sido celebrado con M. el día 25 de septiembre de 2004, respuesta que le permitió advertir que se había adelantado un proceso contractual ilegal e inconstitucional que le había impedido arbitrariamente su participación y le había causado graves perjuicios patrimoniales y extra patrimoniales. Para ello, el Ministerio se habría servido de una falsa motivación al considerar a M. como proveedor exclusivo.
Agregó que pese a que le resultó imposible el acceso a la totalidad de los documentos que componían la oferta presentada por M., pudo advertir que la oferta no cumplió a cabalidad con los requisitos exigidos en los términos de referencia, en especial los de existencia y representación legal.
Finalmente, adujo que el proyecto APCO 25 fue adoptado en Colombia 10 años antes de la suscripción del contrato, lo que no es acorde con la figura de proveedor exclusivo toda vez que se buscaba preservar la seguridad nacional ante la pluralidad de oferentes, para evitar la generación de dependencia tecnológica y comercial en el suministro de los equipos de radiocomunicaciones.
Trámite procesal relevante
La demanda así formulada fue admitida el 25 de enero de 2007, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Tercera- Subsección A, providencia que fue notificada a las partes y al Ministerio Público.
La Nación - Ministerio de Defensa Nacional presentó contestación de la demanda, en la cual se opuso a la prosperidad de las pretensiones y propuso las excepciones de ineptitud de la demanda, falta de interés directo para demandar, falta de legitimación en la causa por activa e inexistencia de la causal de nulidad alegada. Consideró que la sociedad demandante no demandó el acto de adjudicación del contrato como acto administrativo complejo, además “tampoco se aportó por parte del demandante copia original o auténtica del contrato, ni allegó copia de solicitud a la Entidad de este contrato, o lo solicitó como prueba dentro del proceso”. Por último señaló que la demandante fundamentó la causal de nulidad absoluta del contrato en la falsa motivación del proceso contractual, la cual no se encuentra contemplada en las causas de nulidad absoluta del contrato del artículo 44 de la Ley 80 de 1993.
A su turno, M. Inc. contestó la demanda en la cual aceptó algunos hechos como ciertos y se atuvo a lo que resultara probado en cuanto a los demás. Propuso las excepciones de ineptitud de la demanda, falta de legitimación en la causa por activa, facultad del Ministerio de Defensa para definir asuntos de seguridad, para contratar en forma directa, para obtener tecnología superior a la definida por el proyecto APCO 25 y correcta acreditación de la calidad de proveedor exclusivo. Expuso que “las razones de inconformidad que alega el demandante no se encuentran en su clausulado mismo del contrato, sino en los actos proferidos antes de la celebración del contrato como son la invitación que hace el Ministerio de Defensa a MOTOROLA a contratar como proveedor exclusivo, los términos de referencia, en el análisis de la propuesta que realiza el Comité de Adquisiciones para Crédito Externo del Ministerio de Defensa y, en especial, en el acto por el cual se adjudica el contrato, que es la Resolución No. 1243 del 3 de noviembre de 2004 del Ministerio de Defensa, y que se fundamenta en los anteriores”. Resaltó que en la demanda no especificó con claridad la causal de nulidad que invoca para la solicitud de nulidad del contrato, “dificultando la defensa de los demandados. Así, en este proceso no es claro si la defensa debe enfocarse hacia la demostración de que no hubo abuso de poder al celebrarse el contrato, o de que no hubo una falsa motivación, cargos ambos que, de todos modos, MOTOROLA rechaza”.
En la oportunidad para presentar alegatos de conclusión, M.I. reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda; y la parte demandante, además de reiterar los argumentos de la demanda, resaltó que el Ministerio de Defensa Nacional se apartó de las recomendaciones de la consultoría contratada por la Policía Nacional previo el proceso de contratación y que las características técnicas ofrecidas por M. anularon el protocolo proyecto APCO 25.
Agregó que la confusión en la nomenclatura de la identificación del proceso contractual se originó por la manipulación en la documentación tramitada internamente por el Ministerio de Defensa, pero que su contenido sí fue identificado y, por tanto, no se afectan las pretensiones de la...
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