Sentencia nº 11001-03-25-000-2011-00079-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 21 de Abril de 2017 - Jurisprudencia - VLEX 699167225

Sentencia nº 11001-03-25-000-2011-00079-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 21 de Abril de 2017

Fecha21 Abril 2017
EmisorSECCIÓN SEGUNDA
MateriaDerecho Laboral y Seguridad Social

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: CESAR PALOMINO CORTES

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de abril de dos mil diecisiete (2017).

R. cación número: 11001-03-25-000-2011-00079-00 ( 0247-11 )

Actor: RA U L ALFREDO ARBOLEDA M ARQUEZ

Demandado: PROCURADUR I A GENERAL DE LA NACI ON

Referencia: SANCIÓN DISCIPLINARIA DE SUSPENSIÓN POR EL TÉRMINO DE UN AÑO . NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - DECRETO 01 DE 1984 .

Decide la Sala, en única instancia , sobre las pretensiones de la demanda formulada por el señor R.A.A.M. contra la Procuraduría General de la Nación.

ANTECEDENTES

La demanda

En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, Decreto 01 de 1984, el señor R.A.A.M., actuando en nombre propio, solicitó la nulidad parcial de la Resolución 069 del 21 de septiembre de 2005 proferida por la Procuraduría Regional del Valle del Cauca, a través de la cual fue sancionado con destitución del cargo de concejal del Municipio de Palmira e inhabilidad para ejercer funciones públicas por el término de 10 años.

También solicitó la nulidad parcial del acto administrativo del 19 de diciembre de 2005 dictado por el Procurador Delegado para la Moralidad Pública que confirmó la sanción impuesta al demandante.

A título de restablecimiento del derecho pidió que se ordene i) el reintegro del actor al cargo de concejal del Municipio de Palmira; ii) el pago de los horarios dejados de percibir, desde la destitución del cargo hasta que sea efectivo el reintegro, teniendo en cuenta el periodo 2004-2007; iii) la reincorporación al seguro de vida y al servicio médico; y iv) la cancelación del registro de la sanción disciplinaria.

Como pretensión subsidiaria, solicitó que en caso de no ser posible el reintegro se ordene pagar a título de indemnización de i) los honorarios desde cuando fue destituido hasta que se cumpla la sentencia; ii) el seguro de vida y la atención médico asistencial; y de iii) los perjuicios morales en el monto de 700 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

Los hechos en que se fundamentan las pretensiones son los siguientes (folios 1 a 50 del cuaderno principal):

El señor R.A.A.M. fue elegido concejal del Municipio de Palmira por el Partido Liberal Colombiano para el periodo 2004-2007.

El 9 de enero de 2004, el Concejo Municipal de Palmira eligió personero al señor G.M.E., quien se había desempeñado como concejal de dicho ente territorial, hasta el 31 de diciembre de 2003.

El día de la elección del personero se allegaron por parte algunos concejales sentencias del Consejo de Estado del 19 de enero de 1996 y del 3 de mayo de 2002, en las cuales se consideraba que no existía inhabilidad para quien aspirando a ser personero previamente se había desempeñado como concejal en el mismo municipio. También se aportó al Concejo Municipal un concepto jurídico del abogado G.M. en el mismo sentido.

La Procuraduría Regional del Valle mediante la Resolución 069 del 21 de septiembre de 2005 declaró responsable disciplinariamente a los concejales, entre ellos el actor, quien fue destituido e inhabilitado por 10 años para ejercer funciones públicas.

El 19 de diciembre de 2005 se profirió el acto administrativo de segunda instancia que confirmó la sanción impuesta al demandante, dada su condición de abogado, mientras que para los demás concejales la sanción fue modificada por suspensión del cargo.

Se solicitó la revocatoria directa contra los actos administrativos sancionatorios ante el Procurador General de la Nación, pero a la fecha de la presentación de la demanda no se había proferido decisión alguna.

Normas y concepto de violación

Como normas violadas se citan en la demanda las siguientes:

De la Constitución Política, los artículos 2, 4, 6, 13, 25, 29, 40, 83, 84, 113, 115, 123, 125, 293 y 312.

De la Ley 734 de 2002, los artículos 4, 5, 6, 9, 13, 14, 18, 20, 28 y 146.

De la Ley 489 de 1998, el artículo 39.

Del Código Electoral, el artículo 4.

El demandante expuso el concepto de violación, así:

Consideró que en el presente caso la Procuraduría realizó una interpretación extensiva de la inhabilidad censurada al personero y que en el ordenamiento jurídico no existe una norma que prescriba la inhabilidad para ser personero de quien ha sido en el año anterior concejal del mismo municipio

Explicó que la conducta por la cual fue sancionado el actor es atípica porque los concejales son servidores públicos pero no ocupan un cargo, y los concejos municipales no pertenecen a la administración central o descentralizada del ente territorial, por tanto, no se configura la inhabilidad prevista en el literal b) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994.

Relató que si quien fue elegido personero, el señor G.M.E., en virtud del amparo constitucional que le otorgó el juez de tutela, se encuentra desempeñando sus funciones, se debe dar el mismo trato a los concejales que fueron sancionados por elegirlo.

Insistió en que el operador disciplinario desconoció el principio de legalidad, como quiera que a través de un ejercicio de interpretación normativa creó una inhabilidad, obviando que en materia sancionatoria se debe respetar la garantía de la reserva legal.

Resaltó que la falta disciplinaria se atribuyó en la modalidad de dolo, pasando por alto que los concejales tuvieron la convicción de actuar conforme a derecho, pues se había realizado una investigación exhaustiva para determinar que el señor G.M.E. no estaba inhabilitado.

Manifestó que se violó el principio de favorabilidad puesto que la Procuraduría solo valoró las pruebas que acreditaban su responsabilidad y no las que lo favorecían, entre ellas los conceptos jurídicos aportados en sede administrativa.

Sostuvo que la Procuraduría General de la Nación justificó la sanción disciplinaria en una sola providencia del Consejo de Estado, que constituía una rectificación jurisprudencial, resaltando que solo la Sala Plena de la referida Corporación puede ejercer tal función.

Señaló el accionante que las inhabilidades e incompatibilidades deben estar expresamente previstas en la ley y son de interpretación restrictiva, dado que a través de su aplicación se limitan derechos constitucionales fundamentales.

Indicó que a la actuación administrativa se aportaron conceptos de ilustrados juristas y de diversas entidades, que corroboraban la inexistencia de la inhabilidad endilgada al actor, los cuales debieron ser tenidos en cuenta por la Procuraduría

Precisó que en la actuación disciplinaria se desconoció el derecho al debido proceso porque algunos concejales presentaron solicitudes de nulidad que no fueron estudiadas por la Procuraduría Regional.

Contestación de la demanda

La Procuraduría General de la Nación, a través de apoderado, se opuso a la totalidad de las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos (folios 677 a 682 cuaderno principal):

Expuso que el Procurador General de la Nación mediante el acto administrativo del 30 de mayo de 2006 revocó parcialmente las decisiones de primera y de segunda instancia, decidiendo confirmar « la responsabilidad disciplinaria del C.R.A.A.M., al haber desconocido la inhabilidad consagrada en el literal b) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994 y se le sanciona con SUSPENSIÓN EN EL EJERCICIO DEL CARGO POR UN (1) AÑO».

Relató que las decisiones adoptadas en el proceso disciplinario se sustentaron en las posturas jurisprudenciales vigentes del Consejo de Estado.

Trámite procesal

Con auto del 7 de septiembre de 2006, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cali admitió la demanda y en providencia del 27 de abril de 2007 decretó las pruebas solicitadas por las partes (folios 662 a 667 y 731 a 732 cuaderno principal).

En auto del 8 de noviembre de 2010, el Juzgado decidió declarar la nulidad de todo lo actuado por falta de competencia y remitió el proceso al Consejo de Estado, en atención a lo considerado por esta Corporación en auto del 4 de agosto de 2010 relativo a que « el conocimiento de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, con o sin cuantía, en los cuales se controviertan sanciones disciplinarias que impliquen retiro del servicio» corresponden en única instancia al Consejo de Estado (folios 741 a 745 cuaderno principal).

Con auto del 15 de abril de 2011, esta Corporación en decisión de ponente dejó sin efectos la declaratoria de nulidad y avocó el conocimiento del proceso en el estado en que se encontraba en el Juzgado, declarando que son válidas todas las actuaciones surtidas por éste (folios 749 a 759 cuaderno principal).

Alegatos de conclusión

Mediante auto del 20 de marzo de 2014, el Despacho Sustanciador de este proceso corrió traslado a las partes y al Procurador Delegado para que rindiera su concepto (folio 777 del cuaderno principal). La parte actora no se pronunció al respecto.

La Procuraduría General de la Nación (folios 779 a 795 del cuaderno principal) expresó que en los actos sancionatorios se precisó que el literal b) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994 establece como causal de inhabilidad para el cargo de personero, haber desempeñado cargo o empleo público en la administración central o descentralizada del municipio, dentro del año anterior a su elección.

Relató que si bien pudo existir un error de derecho éste era vencible, por tanto, se concluyó que los concejales eran responsables por haber elegido como personero del Municipio de Palmira a G.M.E., quien estaba inhabilitado por haberse desempeñado en el año anterior como concejal de ese municipio.

A partir de un recuento de la jurisprudencia del Consejo de Estado sostuvo que éste ha estado de acuerdo en que...

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