Sentencia nº 11001-03-25-000-2012-00135-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 5 de Abril de 2017
| Fecha | 05 Abril 2017 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN A
Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ
Bogotá, D.C., cinco (05) de abril de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número : 11001-03-25-000-2012-00135-00(0553-12)
Actor: AMPARO ARBELÁEZ ESCALANTE
Demandado : NACIÓN - PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
La Sala decide la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de única instancia instaurada por la señora A.A.E. contra los actos administrativos por medio de los cuales la Procuraduría General de la Nación la destituyó del cargo que ostentaba en calidad de gobernadora del Departamento del Quindío y la inhabilitó para ejercer función pública por 12 años, lo que trajo consigo la inhabilidad para ejercer el cargo de senadora de la República.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, con solicitud de suspensión provisional, la señora A.A.E. presentó demanda a fin de obtener la nulidad de la decisión disciplinaria proferida el 17 de agosto de 2011 en la que le fue impuesta la sanción de destitución del cargo de gobernadora del Quindío y la inhabilidad general por 12 años, al igual que la nulidad de la decisión disciplinaria de 25 de octubre de 2011, que resolvió el recurso de reposición en el sentido de confirmar la anterior; ambos actos emitidos por la Procuraduría General de la Nación.
A título de restablecimiento del derecho deprecó que se le cancelen todas las anotaciones disciplinarias relacionadas con la actuación acusada; se ordene el pago de la totalidad de los salarios, primas, reajustes y demás emolumentos dejados de percibir, desde su desvinculación como senadora de la República hasta el reintegro, si se produce antes del 19 de julio de 2014 porque fue elegida para el periodo constitucional 2010-2014; se declare que para efecto de las prestaciones sociales no hubo solución de continuidad en la prestación del servicio desde la desvinculación del referido cargo hasta el 19 de julio de 2014, cuando se vence el periodo constitucional o hasta el reintegro si tiene lugar antes de dicha fecha.
También que se condene a la demandada a la cancelación del equivalente a 500 smlmv al momento del pago, en razón de los perjuicios morales causados por la angustia, el dolor y sufrimiento padecidos no solo ante el sometimiento a un proceso disciplinario, sino además por la destitución del cargo de gobernadora y por la inhabilidad para ejercer empleos públicos por 12 años, lo que ocasionó su desvinculación como senadora de la República por inhabilidad sobreviniente; se cumpla el fallo en los términos previstos por los artículos 176 y 177 del cca; se actualice la condena respectiva con los ajustes de valor desde la desvinculación hasta la ejecutoria de la sentencia según el artículo 178 ibidem; y se condene a la entidad demandada en costas y gastos procesales conforme al artículo 392 del cpc.
En el acápite de hechos de la demanda y su reforma la actora relató, que fue elegida como gobernadora del Departamento del Quindío para el periodo constitucional 2004-2007.
El 11 de febrero de 2004 en ejercicio de dicho cargo, profirió el Decreto 511 a través del cual delegó en la Dirección del Departamento Administrativo Jurídico y de Contratación y en la Secretaría de Infraestructura, la gestión de los procesos precontractuales de todos los contratos que celebrara el sector central de la administración departamental.
En el año 2007 la Gobernación del Quindío inició actividades tendientes a la contratación de «una investigación piloto para la adaptación tecnológica de un sistema de transporte por cable a las condiciones específicas topográficas, económicas, turísticas y funcionales del municipio de Buenavista (Quindío), en el cerro de las tres cruces».
La Oficina de Turismo y Cultura de dicha gobernación emitió el concepto precontractual 622 de 2007, en el que explicó las razones por las cuales el objeto contractual «Proyecto de investigación y de adaptación tecnológica», no correspondía a un contrato de consultoría en su primera fase y de obra en la segunda fase. Estudio que fue revisado y aprobado por el Departamento Jurídico y por el Departamento de Planeación e Infraestructura del ente territorial, en cumplimiento de la función que expresamente les delegó para las actividades precontractuales.
Luego, en su calidad de gobernadora del Quindío con la confianza legítima que le asistía en la actuación de los delegatarios respecto de la actividad precontractual, suscribió el Contrato 001 con la firma Systems & Technologie Systech Ltda., tendiente al desarrollo del proyecto en mención.
El 12 de marzo de 2009 la Procuraduría General de la Nación inició investigación disciplinaria en su contra al igual que de otros funcionarios de la Gobernación del Quindío, y le formuló un único cargo consistente en «Participar en la etapa precontractual o en la actividad contractual, en detrimento del patrimonio público, o con desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y la función administrativa contemplados en la constitución y en la ley»; falta contemplada como gravísima por el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002.
El 17 de agosto de 2011, la entidad demandada profirió decisión disciplinaria en la que la destituyó del cargo que ejercía como gobernadora del Quindío y la inhabilitó para ocupar empleos por espacio de 12 años, lo que produjo su separación del cargo de senadora de la República para el que había sido elegida popularmente por el periodo 2010-2014.
La decisión sancionatoria de la Procuraduría se fundó en que el contrato no era de ciencia y de tecnología, sino que tenía dos fases: La primera, que correspondía a un contrato de consultoría para la adquisición de estudios técnicos y económicos previos, por tanto se debió adelantar el concurso público correspondiente y no contratar de manera directa a la empresa Systems & Technologie Systech Ltda. Y la segunda, que correspondía a un contrato de obra, de manera que era necesario adelantar una licitación pública.
Al ser interpuesto el recurso de reposición contra el anterior acto administrativo, fue confirmado a través de la decisión disciplinaria de 25 de octubre de 2011, entre otras razones porque el peritaje no tiene ningún defecto formal ni material; la administración no adelantó estudios técnicos serios de los que se pudiera inferir que se trataba de un contrato de ciencia y tecnología; el documento de planeación precontractual 662 era genérico y no tenía la calidad de estudio previo técnico o jurídico que justificara la decisión adoptada. Pero, sí se llegó a la conclusión de que había sido inducida en error por parte del delegatario de las actividades precontractuales.
Como normas vulneradas invocó los artículos 1, 2, 4, 29, 40, 83, 209, 211, 228 y 229 de la Constitución Política; 2 del Decreto 591 de 1991; 6 del Decreto 1072 de 2004; 8 del Decreto 2170 de 2002; 5, 13, 18, 28-6 y 44 de la Ley 734 de 2002; 12, 14, 24 literal d), 26-5, 25-10 de la Ley 80 de 1993; 9° y siguientes de la Ley 489 de 1998; 14 del Decreto 679 de 1994; Decreto 497 de 2004; 2 del Código Contencioso Administrativo; y, Decreto Departamental del Quindío 511 de 2004.
En su sentir las anteriores disposiciones resultaron transgredidas con la actuación disciplinaria acusada, si se tiene en cuenta que la figura de la delegación exime de responsabilidad al delegante, por manera que quien responde es el delegatario.
Es decir, que aunque en los jefes o representantes legales de las entidades estatales se concentra la responsabilidad de la dirección y manejo de la actividad contractual y la de los procesos de selección, igualmente a los mismos se les autoriza delegar total o parcialmente la competencia para celebrar contratos y desconcentrar la realización de licitaciones en los servidores públicos que desempeñen cargos de nivel directivo o ejecutivo o sus equivalentes, tal como lo señala el manual de funciones de la Gobernación.
Fue en uso de esa atribución, que expidió el Decreto Departamental 511 de 19 de febrero de 2004, mediante el cual delegó en la Dirección del Departamento Administrativo Jurídico y de Contratación y en la Secretaría de Infraestructura, la gestión de los procesos precontractuales de todos los contratos que celebrara el sector central de la administración departamental.
Motivo por el cual tales dependencias fueron las responsables exclusivas de determinar que se trataba de un contrato de investigación y adaptación tecnológica, a lo que se debe sumar que el «artículo 12 (sic) de la Ley 80 de 1993» no es aplicable en este asunto, puesto que el contrato se celebró en el año 2007.
Era posible realizar la contratación directa, porque el objeto contractual consistía en la investigación tecnológica y en la adaptación e integración de las tecnologías aplicadas al sistema de transporte, de acuerdo con lo señalado por el literal d) del artículo 24 de la Ley 80 de 1993 y por el artículo 2 del Decreto 591 de 1991.
Lo que implica que no se requería de estudios previos a la apertura del proceso de selección en los que se analizara la conveniencia y la oportunidad para realizar la contratación. Por tanto, solo bastaba con el documento de planeación precontractual 622 de 2007 que fue emitido por la Oficina de Cultura y Turismo de la Gobernación del Quindío, según lo dispuesto por el artículo 8 del Decreto 2170 de 2002.
Ello ligado a que cuando las entidades territoriales no requieren de recursos de la Nación, como en el caso del transporte por cable de pasajeros y mercancías, es posible prescindir de los estudios de soporte.
A lo anterior se debe agregar, que solo se puede sancionar al disciplinado si la conducta es típica, antijurídica y culpable, lo que no sucedió en el presente asunto; porque es clara la atipicidad, en la medida en que se trata de una contratación directa en la que no es...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba