Sentencia nº 17001-23-31-000-2001-00348-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 30 de Marzo de 2017
| Fecha | 30 Marzo 2017 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN B
Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO
Bogotá, D.C., treinta (30) de marzo de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 17001-23-31-000-2001-00348-01 ( 27378 )
A ctor: SOCIEDAD PROMOTORA REMANSOS DE LA SULTANA LTDA., PRESUCO LTDA.
Demandado: CAJA DE VIVIENDA POPULAR DE MANIZALES
Referencia: ACCIÓN CONTRACTUAL
Temas: Liquidación unilateral del contrato. Nulidad del acto de liquidación. Desequilibrio económico del contrato. Obras adicionales. Mayor permanencia en obra. Responsabilidad contractual por incumplimiento
Sin que se observe nulidad de lo actuado, procede la Sala a resolver los recursos de apelación interpuestos por la parte actora y la entidad demandada en contra de la sentencia del 19 de febrero de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual declaró probada parcialmente la excepción de “cobro de lo no debido” propuesta por la parte demandada, declaró la nulidad parcial del oficio G-404 de 19 de abril de 1999, así como de la liquidación unilateral del contrato contenida en las resoluciones n.º 522 del 20 de noviembre de 2000 y n.° 159 del 2 de abril de 2001,. A su vez, declaró el incumplimiento por parte de la Caja de la Vivienda Popular, dispuso la liquidación judicial del contrato y el reconocimiento de la suma correspondiente a mil trescientos veintitrés millones novecientos setenta y siete mil quinientos ochenta y cuatro pesos ($1.323.977.584,oo), por mayor permanencia en obra, incremento de costo, sobrecostos financieros y reajustes (fl. 1355 a 1394, c. ppal., segunda instancia).
SÍNTESIS DEL CASO
A través de la licitación pública n. º 002-III-1997, fue adjudicado el contrato de construcción n. º 9706-042. Ese contrato fue suscrito el 11 de junio de 1997 entre la Caja de la Vivienda Popular de Manizales y el consorcio CONYVI S.A.-JORGE ENRIQUE VALENCIA OCHOA. Después ese consorcio cedió su posición contractual al aquí demandante.
El objeto del contrato fue la construcción de 750 viviendas unifamiliares, 150 de 35 m2 y 600 de 21.50 m2 y algunas obras de urbanismo, en el rango de viviendas de interés social en la urbanización “Bosques del Norte”, ubicada en la ciudad de Manizales. Su valor fue por la suma de $800.850.552, al tiempo que su duración se pactó en un plazo de 8 meses. El plazo contractual se amplió a través de adiciones sucesivas por 3 años, aproximadamente.
La parte demandante señaló que durante su ejecución se presentaron conductas constitutivas de incumplimiento por parte de la Caja de Vivienda Popular de Manizales y situaciones ajenas al contratista, imputables a la entidad demandada, que incidieron directamente en la ecuación económica del contrato y generaron sobrecostos, cuyo valor solicita le sea reconocido.
En ausencia de acuerdo entre las partes, la Caja de Vivienda Popular de Manizales mediante resolución 522 de 2000, liquidó unilateralmente el contrato. La parte demandante invocó la nulidad de ese acto administrativo, en razón de la falta de reconocimiento de los sobrecostos por mayor permanencia en la obra, reconocimiento y reajustes por obras adicionales, además de los perjuicios reclamados como consecuencia de conductas constitutivas de incumplimiento por parte de la Caja demandada.
ANTECEDENTES
1. LA DEMANDA
El 19 de abril de 2001 (fl. 882 c.ppal), el representante legal de la sociedad Promotora Remansos de la Sultana Ltda., P.L.., presentó demanda en contra de la Caja de Vivienda Popular de Manizales, en adelante la Caja, en ejercicio de la acción contractual (fls. 1 a 8, c.ppal), con fundamento en lo que pasa a exponerse:
1.1. Síntesis de los hechos
Las pretensiones se sustentan en la situación fáctica que se resume así. La cual se organizó de la siguiente forma para su mejor comprensión (fls. 817 a 864, c. ppal):
1.1.1. De la convocatoria pública n.º 002-111-1997 y las condiciones fijadas en el pliego de condiciones
1.1.1.1. La Caja abrió la convocatoria pública n.º 002-111-1997, con el objeto de “recibir propuestas técnicas y económicas para contratar la construcción, por el sistema de contrato cofinanciado de (…) 1500 (mil quinientas) unidades de vivienda (casas), incluyendo algunas obras de urbanismo: 300 (trescientas) de 35 m2 y 1200 (mil doscientas) de 21,50 m2 en la urbanización BOSQUES EL NORTE con un valor máximo de $8.500.000 (ocho millones quinientos mil pesos) y $6.500.000 (seis millones quinientos mil pesos) respectivamente.”
1.1.1.2 De acuerdo con el contenido del pliego de condiciones, la Caja adquirió varios compromisos relacionados con la ejecución del contrato:
a. La entrega de los planos y diseños de las obras de urbanismo (numeral 1.2. del pliego de condiciones).
b. La Caja se comprometió como aportante de los beneficiarios de las unidades de vivienda familiar (numeral 1.4). Igualmente, se encargaría de adjudicar directamente la vivienda al beneficiario, en concordancia con sus reglamentos internos y con los de la respectiva corporación de ahorro y vivienda.
c. En relación con los plazos fijados para la ejecución del contrato, se dispuso que los mismos eran preclusivos y perentorios. Se previó la firma del contrato para el 21 de mayo de 1997 y a partir de allí un plazo de construcción de cinco meses y de tres meses para la entrega de las soluciones de vivienda a los adjudicatarios, incluyendo la subrogación de los créditos.
d. El numeral 3.1. del pliego de condiciones estableció los precios de las unidades de vivienda familiar, que para el contratista tenían efecto si se cumplían los plazos previstos (Para las viviendas de 21.50 m2 ($6 500.000) y de 35.00 m2 ($8 500.000).
Además, la Caja se comprometió a asumir las subrogaciones, si vencido el término del contrato y un mes más no se entregaba al contratista el listado de beneficiarios y adjudicatarios y su correspondiente cuota inicial.
La sociedad demandante sostuvo que el hecho de fijar la firma del contrato para el 21 de mayo de 1997, fecha a partir de la cual se daba inicio a los plazos contractuales y el compromiso de la Caja de asumir el riesgo del mercadeo, otorgó la seguridad al contratista para que las viviendas se entregaran en los plazos máximos allí pactados, además se constituyó en la base fundamental para presentar la propuesta económica, teniendo en cuenta los gastos de administración, costos financieros y de recuperación de inversión.
d. De acuerdo con el numeral 3.3. del pliego de condiciones la Caja se comprometió a aportar: i) estudio geológico, geotécnico y de impacto ambiental y ii) estudios, planos y diseños de las obras de urbanismo (las obras de urbanismo que se comprometió a ejecutar la Caja se determinarían por medio de convenios y contratos, ante ésta y las empresas de servicios públicos de Manizales).
e. En el capítulo IV se establecieron los costos adicionales, correspondientes al 1% del valor de la venta de las unidades de vivienda familiar por administración e interventoría de la Caja cuyo pago estaría determinado en el contrato.
f. Las especificaciones dadas por la Caja en el pliego de condiciones, así como la información adicional suministrada en la audiencia que resolvió las inquietudes formuladas por los oferentes y los adendos, dieron certeza total al proponente CONSORCIO CONYVI S.A.- J.E.V.O. de las condiciones de la futura contratación, razón por la cual preparó su propuesta ajustada estrictamente al pliego de condiciones de la licitación.
En la propuesta que presentó el consorcio CONYVI-JORGE ENRIQUE VALENCIA OCHOA, con base en los pliegos de condiciones, se confeccionó la forma 808, que contenía la propuesta económica, atendiendo al plazo de ejecución de 8 meses, además se contó con el compromiso adquirido por la Caja de emprender por su cuenta y riesgo las obras de urbanismo, y que la misma garantizaría el mercado en el plazo contractual.
1.1.2. Del contenido del contrato y su ejecución.
1.1.2.1. Atendiendo el contenido del contrato de obra pública n.º 9706-042 la Caja se obligó a entregar o autorizar al contratista a más tardar dentro de los tres días calendario siguientes, según fuere el caso, el 60% de cada cuota inicial que pagaran los adjudicatarios. Por su parte, el demandante señaló que en la cláusula décima octava se estableció cada uno de los documentos integrantes del contrato, entre ellos, el pliego de condiciones.
Igualmente, se convino que en caso de discrepancia debía acudirse al pliego de la licitación 02-III-97, la propuesta y los documentos anexos presentados por el contratista, además debía privilegiarse la minuta del contrato anexa a los pliegos más que el texto del contrato.
1.1.2.2. Las condiciones de ejecución del contrato fueron muy diferentes a lo convenido por las partes, así lo concluyó la parte actora de la bitácora o libro de obra, sino de la expedición de leyes y cambios que alteraron el contexto económico en el que se celebró inicialmente. La ejecución se apartó por completo de los pliegos de condiciones, lo cual trajo como consecuencia una serie de incumplimientos y de desequilibrio del contrato.
1.1.2.2.1. La Ley 383 de 1997 aumentó el impuesto de timbre del 0.5% al 1% y la Ley 488 de 1998 elevó el impuesto al 1.5%.
1.1.2.2.2. En noviembre de 1998 se decretó la emergencia económica a través del Decreto Ley 2330 y mediante Decreto 2331 se creó el impuesto del 2x1000 con una vigencia por un año. A través de la Ley 508 de 1999 ese impuesto se impuso de forma permanente, que fue declarado inconstitucional en mayo de 2000. Por concepto de este impuesto, la parte actora reclamó el reconocimiento de perjuicios por la suma $ 6.518.417.
1.1.2.2.3. La Caja afrontó problemas financieros que no le permitieron cumplir sus compromisos frente a las obras de urbanismo.
1.1.2.2.4. El costo financiero del proyecto se elevó a partir del mes de febrero de 1998. Las tasas de...
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