Sentencia nº 11001-03-25-000-2016-00019-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 23 de Marzo de 2017
| Fecha | 23 Marzo 2017 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
C onsejero ponente : G.V.H.
Bogotá, D.C., veintitrés (23) de marzo de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 11001-03-25-000-2016-00019-00 (0034- 16)
Actor: ANDRÉS DE ZUBIRIA SAMPER Y OTROS
Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DEL TRABAJO Y OTROS
Acumulados:
11001-03-25-000-2016-00025-00 (0052-2016)
11001-03-25-000-2016-00048-00 (0156-2016
11001-03-25-000-2016-00064-00 (0271-2016)
11001-03-25-000-2016-00052-00 (0184-2016)
11001-03-25-000-2016-00047-00 (0155-2016)
11001-03-25-000-2016-00026-00 (0053-2016)
11001-03-24-000-2016-00002-01 (0310-2016)
Asunto: Nulidad del Decreto 2552 de 2015 que fijó el salario mínimo legal para el año 2016.
La Sección Segunda del Consejo de Estado procede a dictar sentencia dentro del proceso de nulidad simple promovido por los señores: 1) ANDRÉS DE ZUBIRIA SAMPER (2) JULIO R.G.E., P. de la Confederación General del Trabajo -CGT-; M.L.T.Á., Secretaria de la CGT, J.J.D., P. de la Confederación Democrática de Pensionados -CDP-; (3) L.A.P.B. y F.A.G., P. y S. General de la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia -CUT- (4) C.S.Q.L., obrando en nombre propio; (5) L.M.M.A., P. de la Confederación de Trabajadores de Colombia -CTC-, (6) la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, representada por el doctor A.O.M.; (7) A.I.R.S.; y (8) MARCO FIDEL RAMIREZ, quienes obran en nombre propio, contra la NACIÓN-MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y MINISTERIO DEL TRABAJO.
I. LAS DEMANDAS
1.- Pretensiones
Los demandantes en ejercicio del medio de control de simple nulidad consagrado en el artículo 137 del CPACA, solicitaron la nulidad del Decreto 2552 del 30 de diciembre de 2015, expedido por el Gobierno Nacional «Por el cual se fija el salario mínimo legal» para el año 2016.
2.- Hechos
El 30 de diciembre de 2015, el Gobierno Nacional en virtud de la facultad residual conferida por el inciso 2 del parágrafo del artículo 8 de la Ley 278 de 1996, profirió el Decreto 2552 de ese año mediante el cual se fijó el salario mínimo legal mensual para el año 2016.
Aducen los distintos actores que según cifras del DANE contenidas en el Boletín expedido el 5 de enero de 2016, el índice de inflación correspondiente al año 2015 ascendió al 6,67%, lo cual permite concluir que si bien se decretó un incremento del salario mínimo en un 7%, la inflación para los estratos 1, 2 y 3 llegó a un 7.26% y en algunas ciudades capitales alcanzó los 9 puntos porcentuales, motivo por el cual el incremento en mención comporta una pérdida del poder adquisitivo del salario mínimo.
3.- Disposiciones violadas y concepto de violación
Se invocó en las demandas la violación del preámbulo y los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 25, 42, 48, 53, 93, 94, 121, 123, 230, 241, 333 y 334 de la Constitución Política; del literal d) del artículo 2; del artículo 8 de la Ley 278 de 1996 y el desconocimiento de la sentencia C-815/99, proferida por la Corte Constitucional el 20 de octubre de 1999, Magistrado ponente, J.G.H.G..
Las demandas coinciden en señalar que al proferir el Decreto acusado el Gobierno nacional no tuvo en cuenta el índice de inflación (IPC) del año 2015 ni los parámetros fijados por la Corte Constitucional en la parte resolutiva de la sentencia antes aludida, mediante la cual declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 8° de la Ley 278 del 30 de abril de 1996.
La Procuraduría General de la Nación, por su parte, considera que el reajuste realizado no respetó el principio de progresividad ni el carácter vital y móvil de la remuneración salarial, toda vez que el IPC acumulado para las personas comprendidas dentro del nivel de bajos ingresos fue del 7,26% y el reajuste salarial decretado fue tan sólo del 7%, lo cual significa que el costo de vida para las personas de bajos ingresos subió en un 0,26% por encima del incremento decretado.
Alega igualmente que el decreto demandado vulnera el artículo 42 de la Constitución Política, pues el incremento salarial cuestionado afecta los derechos fundamentales del grupo familiar que depende del trabajador, contrariando con ello el deber constitucional que tiene el Estado de velar por la protección integral de la familia.
Estima la Procuraduría que se el viola el derecho a la igualdad (artículo 13 C.P.) pues el reajuste decretado es superior a los porcentajes del IPC para los ingresos medios y altos, pero menor que el establecido para los ingresos bajos, haciendo que quienes perciben el salario mínimo asuman una carga que resulta inconstitucional. En apoyo de su argumento manifestó que ha debido tenerse en cuenta la pérdida real del poder adquisitivo de las personas de bajos ingresos y no el IPC general, pues esta última cifra no permite materializar medidas progresivas tendientes a mejorar las condiciones de vida de las personas de bajos ingresos salariales.
Según su criterio, el artículo 48 de la Constitución Política resulta igualmente violado ante la pérdida del poder adquisitivo de los ingresos percibidos por los pensionados y los trabajadores que devengan el salario mínimo, lo cual les impide solventar sus necesidades básicas y las de su núcleo familiar. En ese orden de ideas, se está generando un desequilibrio social, de suyo contrario a los fines del Estado Social de Derecho.
Aparte de lo expuesto, estima la Procuraduría que toda disminución en los ingresos de la clase trabajadora repercute de manera negativa en el producto interno bruto (PIB), pues la remuneración de los trabajadores representa cerca del 54% del consumo de los hogares, viéndose afectada con ello la función social de la empresa.
Por su parte, el señor C.S.Q.L. sostiene que el acto administrativo demandado se encuentra falsamente motivado, toda vez que en ninguno de sus apartes se valoran y precisan los factores a que alude la parte resolutiva de la Sentencia C-815 de 1999 proferida por la Corte Constitucional. Al respecto, la Confederación de Trabajadores de Colombia (CTC) complementó este cargo al asegurar que es evidente la falsa motivación del decreto, pues a pesar de haberse citado los artículos 25, 333 y 334 de la Constitución, no se tuvo en cuenta que el trabajo es un derecho y una obligación social que goza de especial protección del Estado y que los Convenios Internacionales del Trabajo que lo garantizan, hacen parte de la legislación interna.
Los actores L.A.P. y F.A.G., afirmaron que el acto demandado quebrantó los fines del Estado Social de Derecho, pues con la pérdida del poder adquisitivo del salario mínimo de los trabajadores y la disminución de la participación de los salarios en la renta nacional, se está privilegiando a otros actores económicos que devengan ingresos superiores a los de la clase trabajadora, la cual se ve obligada a adaptarse a condiciones precarias por debajo de la línea de subsistencia.
Con respecto al cálculo de la productividad, alegan que mientras el Gobierno considera que ésta tuvo un crecimiento negativo del 0,5%, en realidad tuvo un incremento positivo del 0,9%, lo que equivale a decir que hay una diferencia de 1.4 puntos porcentuales que le quitaron al aumento del salario mínimo. En ese mismo contexto, pusieron de presente que el capital por sí mismo no es productivo si no está mediado por el trabajo humano.
Del mismo modo afirmaron que el Gobierno Nacional soslayó la aplicación del principio in dubio pro operario, al no tener en cuenta los presupuestos establecidos en la sentencia C-815 de 1999 para la fijación del salario mínimo.
II.- LA CONTESTACIÓN DE LAS DEMANDAS
1.- La Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público trascribió los argumentos de defensa que le suministró la Dirección General de Política Macroeconómica de esa cartera, dado el alto componente técnico que es inherente al debate procesal.
En ese orden de ideas, señaló que de conformidad con lo previsto en el artículo 8 de la Ley 278 de 1996, al frustrarse la posibilidad de que la Comisión tripartita llegara a un consenso en la fijación del incremento del salario mínimo, el Gobierno Nacional procedió a determinarlo por medio del Decreto 2552 de 2015, teniendo en cuenta la meta de inflación para el año siguiente que fije el Banco de la República, la productividad acordada por el Comité tripartita que coordina el Ministerio del Trabajo, la contribución de los salarios al ingreso de la Nación y el incremento del Producto Interno Bruto (PIB). De acuerdo con lo anterior, al decretar el incremento del salario mínimo en un 7,0%, tomó en consideración lo siguiente:
Que la meta de inflación fijada por el Banco de la República es de 3% (+/- 1 punto porcentual) para el año 2016.
Que la Productividad Total de los Factores (PTF), calculada por el Departamento Nacional de Planeación (DPN), para el año 2015 fue negativa, igual a -0,5%, y que la contribución de los salarios al ingreso nacional se encuentra incorporada en la estimación de la productividad, y
Que de acuerdo con los datos de inflación causada publicados por el DANE, la variación anual del IPC de la economía para el año 2015 fue 6,77%.
Por tal razón, aseguró que el incremento del salario respondió principalmente a la variación anual de la inflación del año anterior, lo que permite conservar el poder adquisitivo de las personas.
Destacó igualmente que los incrementos del salario mínimo a lo largo de los últimos años han cumplido con este fin, sin que en ninguno de los casos el criterio de decisión fuera la inflación por regiones y/o por nivel socioeconómico.
Expresó además que “algunas características del salario mínimo en los últimos años muestran que dicha variable representa una alta proporción del salario medio, lo cual se ha reflejado en un alto nivel de incumplimiento del salario mínimo, con lo cual un amplio conjunto de los trabajadores, cerca del 60%, gana menos de un...
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