Sentencia nº 08001-23-33-000-2013-00105-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 23 de Marzo de 2017
| Fecha | 23 Marzo 2017 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓ N TERCERA
SUBSECCIÓ N A
Consej er a ponente: M.N.V. RICO
Bogotá, D.C., veintitrés (23) de marzo de dos mil diecisiete (2017)
R. ación número: 08001 - 2 3 - 33 - 000 - 2013 - 00105 - 01(51526 )
Actor: CONSORCIO GAPA 2010
Demandado: MUNICIPIO DE GALAPA
Referencia: APELACIÓN SENTENCIA - MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUAL ES (Ley 1437 de 2011)
Temas: FUERZA VINCULANTE DEL ACTA DE LIQUIDACIÓN BILATERAL - debe suscribirse por la contratante / EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO EN EL ESCENARIO DE DISTRIBUCIÓN DE RIESGOS - Mayor permanencia en obra y mayores cantidades de obra.
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo Atlántico el quince (15) de mayo de dos mil catorce (2014), mediante la cual se dispuso:
“PRIMERO: DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.
“SEGUNDO: Sin condena en costas (Art. 188 Ley 1437 de 2011).
“TERCERO: Reconócese personería al doctor C.A.M..F., como apoderado judicial del municipio de Galapa, en los términos y con las facultades del poder conferido”.
I. A N T E C E D E N T E S
1. La demanda
La demanda con la que se inició este litigio fue presentada el dieciocho (18) de enero de dos mil trece (2013), por el consorcio Gapa 2010, en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 141 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), contra el municipio de Galapa con el fin de que: i) se declarara que el ente territorial demandado adeudaba a la demandante la suma de $74'014.835 por mayores cantidades de obra ejecutada y ii) y la suma de $560'286.379 correspondiente a costos administrativos derivados de la mayor permanencia en obra.
Así mismo, solicitó que se condenara a la entidad al pago de los intereses moratorios como consecuencia de la falta de pago oportuno de los citados conceptos.
2. Los hechos
En el escrito de demanda, en síntesis, la parte actora narró los siguientes hechos:
2.1. Luego de agotar las etapas previstas en la Invitación Pública No. LP 01-2010,el 15 de marzo de 2010, el municipio de Galapa y el consorcio Gapa 2010 celebraron el Contrato de Obra No. 01, con el objeto de realizar, por el sistema de precios unitarios, la construcción en concreto rígido de la vía de acceso al barrio Los Carruajes del municipio de Galapa, de conformidad con las especificaciones técnicas previstas en los pliegos de condiciones que sirvieron de base al procedimiento de selección. El valor del contrato se pactó en la suma de $2.442'848.616 y el plazo de ejecución se acordó en 4 meses.
2.2.El 26 de abril de 2010 las partes suscribieron el acta de inicio de obra.
2.3. En la demanda se sostuvo que debido al tipo de suelo, como a la falla geológica en constante evolución, las obras no pudieron ejecutarse en el trazado previsto, sino en el costado lateral izquierdo de la vía existente, para evitar el colapso, circunstancia que condujo al cambio de los diseños iniciales.
2.4. Según manifestó el actor, durante la ejecución contractual se presentó una ola invernal imprevista que afectó la ejecución de actividades dentro del término contemplado. Esta situación, aunada con la anterior, originó una mayor permanencia y aumentó los costos de construcción por causas ajenas a la voluntad del contratista.
2.5. El 4 de mayo de 2011, las partes elevaron el acta de liquidación del Contrato No. 01 de 2010, en la que se dejó constancia de los siguientes valores a pagar en favor del contratista.
$74'014.835 por mayores cantidades de obra.
$560'286.379 por mayor permanencia en obra.
2.6. El municipio de Galapa no se ha allanado al cumplimiento de los compromisos económicos derivados del acta de liquidación bilateral.
3 . Actuación procesal
3.1.Por auto de 17 de julio de 2013, el Tribunal Administrativo de Atlántico admitió la demanda y ordenó la notificación de la misma al municipio de Galapa.
3 .2. Contestación de la demanda
A pesar de que la entidad demandada fue debidamente notificada del libelo introductor, el municipio de Galapa no ejerció su derecho de contradicción.
3 .3. Audiencia i nicial
El 26 de marzo de 2014 se llevó a cabo la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo. En desarrollo de la etapa de saneamiento se advirtió que no existía causal de nulidad alguna que invalidara lo actuado. Concedido el uso de la palabra, las partes ratificaron la inexistencia de irregularidades en el trámite procesal.
Seguidamente, ante la asuencia de excepciones por resolver, la primera instancia procedió a la fijación del litigio.
Para ese propósito refirió que la comprensión que debía brindarse a la pretensión formulada en la demanda, consistente en declarar que el municipio adeudaba al contratista valores por mayores cantidades de obra y por costos de mayor permanencia, se equiparaba a una verdadera declaratoria de incumplimiento contractual. En ese sentido, estimó que el conflicto se circunscribía a resolver el incumplimiento del municipio de Galapa, en cuanto se refería al reconocimiento de los valores consignados en el acta de liquidación bilateral.
A continuación, se tuvieron como pruebas todos los documentos aportados por la parte demandante y se requirió a la demandada para que allegara al proceso el expediente contentivo de los antecedentes administrativos del Contrato No. 01 de 2010.
Al finalizar la audiencia, el a quo corrió traslado a las partes por el término común de diez (10) días para que presentaran sus alegaciones y al Ministerio Público para que rindiera concepto.
4. La sentencia impugnada
El Tribunal Administrativo del Atlántico negó las pretensiones de la demanda, con fundamento, esencialmente, en las siguientes razones:
En primer lugar, el a quo verificó la capacidad procesal del consorcio demandante a la luz de la sentencia de unificación que sobre la materia dictó esta Corporación.
Luego de enunciar las pruebas obrantes en el plenario, la primera instancia se pronunció en torno al instituto del equilibrio económico del contrato y a la naturaleza del acta de liquidación bilateral de los contratos.
Descendiendo al caso concreto, advirtió que en el acta de liquidación bilateral del contrato se dejó sentada la existencia de obligaciones a cargo del municipio demandado y en favor del contratista; concretamente, se consignó que la Alcaldía habría de reconocerle los costos administrativos por concepto de mayor permanencia en obra, por desequilibrio económico en cuantía de $560'286.379,80 correspondiente a seis meses.
Con todo, halló que el ente municipal no elevó manifestación alguna respecto de los $74'014.835 adeudados al contratista, según la demanda, por mayores cantidades de obra.
Puesto de presente el panorama, el operador de primer grado consideró que no resultaba viable, a través del medio de control de controversias contractuales, reclamar el valor efectivamente reconocido por el municipio en el acta de liquidación, en atención a que su pago podría ser exigido por el contratista mediante la formulación de un medio de control distinto.
En lo concerniente al concepto de mayores cantidades de obra, cuyo reconocimiento se pretendió en cuantía de $74'014.835, el Tribunal señaló que no se encontraba acreditado que se hubieran ejecutado las mayores cantidades de obra a pesar de haberse descrito esa suma en el acta de liquidación final del contrato.
Por lo anterior, concluyó que el actor desatendió la carga probatoria que le asistía.
5 . El recurso de apelación
El consorcio demandante interpuso y sustentó el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia.
Como argumento de la alzada, expuso que la providencia partió de una errada apreciación de las normas y de la jurisprudencia que le sirvió de apoyo a su decisión.
Señaló que en el acta de liquidación bilateral las partes identificaron con claridad el contrato, los contratantes, el precio, las actas pendientes de pago y el plazo para el efecto, a tal punto que lo reclamado por esta vía era que se cumplieran los compromisos allí adquiridos por el municipio.
Añadió que, al tenor de lo regulado por Ley 1437 de 2011, el medio de control de controversias contractuales se erigía como el mecanismo idóneo para perseguir la declaratoria de incumplimiento del acuerdo depositado por las partes en el acta final, a lo que agregó que el mencionado medio de control se implementó además para que se hicieran otras declaraciones y condenas originadas en el contrato estatal.
En cuanto a las mayores cantidades de obra que, según el a quo, no debían reconocerse, debido a que su ejecución tuvo génesis en la voluntad del consorcio mas no en una circunstancia ajena, y, por contera, se desvirtuaba el desequilibrio económico alegado, el apelante manifestó que aceptar tal hipótesis comportaría un abierto desconocimiento al acuerdo vertido en el acta de liquidación, documento público en cuyo mérito se demostraba la existencia de la obligación reclamada.
Para el censor, el documento en referencia debía presumirse auténtico, como cierto el contenido allí inmerso. De ahí que, en su criterio, no le asistía la carga de demostrar las obras ejecutadas en tanto las mismas se hallaban soportadas en el acta de liquidación. Con todo, afirmó que la prueba de su ejecución y su autorización por parte del ente territorial, bien podía desprenderse de los demás documentos militantes en el plenario.
Por último, concluyó que con la ejecución de la obra se presentó una fractura de la ecuación económica del contrato por circunstancias que encajaban dentro de la teoría de la imprevisión, en razón a que los valores adeudados se derivaron de la ola invernal y de los problemas...
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