Sentencia nº 11001-03-25-000-2016-00485-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 15 de Marzo de 2017
| Fecha | 15 Marzo 2017 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN B
C onsejera p onente : SANDRA LISSET IBARRA VÉ LEZ
Bogotá D.C., quince (15) de marzo de dos mil diecisiete (2017)
R adicación número: 11001 - 03 - 25 - 000 - 2016 - 00 485 - 00 ( 2218 -16 )
Actor: ASOCIACIÓN COLOMBIANA DE EMPRESAS DE SERVICIOS TEMPORALES, ACOSET
Demandad o : MINISTERIO DEL TRABAJO
Decisión: Se decreta medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los numerales 4 y 6 del artículo 2.2.3.2.1. del Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo
----------------------------------------------------------------------------------------------
Conoce el Despacho el proceso de la referencia con el informe de la Secretaría para resolver sobre la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los numerales 4.º y 6.º del artículo 2.2.3.2.1. del Decreto Reglamentario 1072 de 2015, el cual fue adicionado por el artículo 1.º del también Decreto Reglamentario 583 de 2016.
La estructura expositiva de la presente providencia será la siguiente: (i) en primer lugar se precisarán algunos aspectos relativos a la medida cautelar de suspensión provisional; (ii) posteriormente, luego de transcribir los apartes normativos demandados, se procederá a resolver la solicitud de la medida cautelar estudiando los cargos de manera individual en el siguiente orden: a) primero se resumirá el cargo formulado, tanto en el escrito de suspensión provisional como en el concepto de violación de la demanda; b) luego, se expondrán los argumentos de oposición esgrimidos por el Ministerio del Trabajo; y c) finalmente, se hará el pronunciamiento del Despacho.
MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL
Como lo ha hecho en otras oportunidades, la Ponente se referirá a las normas contenidas en el Capítulo XI del Título V de la Parte Segunda, de la Ley 1437 de 2011, relativas a las medidas cautelares.
Establece el artículo 229, inciso 1.º, de la Ley 1437 de 2011, que:
«En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el J. o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia (…).»
Sobre el «contenido y alcance de las medidas cautelares», el artículo 230 ibidem dispone que éstas:
«… podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con l as pretensiones de la demanda…»
En lo que tiene que ver con los requisitos para decretar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, el artículo 231 ejusdem estipula que:
«Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos.»
De acuerdo con las normas trascritas, la medida cautelar negativa de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo procederá siempre y cuando pueda comprobarse la vulneración de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud de la medida, y tal trasgresión puede surgir: i) de la confrontación del acto administrativo demandado con las normas superiores señaladas como quebrantadas; o ii) del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
En múltiples ocasiones el Consejo de Estado se ha pronunciado sobre la manera como la Ley 1437 de 2011 introdujo una reforma sustancial a la institución de la suspensión provisional. En efecto, ha precisado que en vigencia del Decreto Ley 01 de 1984 esta cautela solo procedía cuando se evidenciaba una «manifiesta infracción» de normas superiores por parte de la disposición enjuiciada, mientras que, bajo el marco regulatorio de la citada Ley 1437 de 2011, la exigencia de verificar la existencia de una infracción normativa como requisito estructurante de la suspensión provisional al no haber sido calificada por el legislador como tal, no requiere ser manifiesta, es decir, evidente, ostensible, notoria o palmar a simple vista o prima facie.
Entonces, para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado, el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 establece la exigencia de acreditarse la vulneración de las normas superiores, cuando tal transgresión surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una etapa en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa, por lo que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final. En este escenario, corresponde al operador judicial, en cada caso concreto, abordar de manera cuidadosa su estudio, analizando inicial o preliminarmente el sometimiento de la decisión administrativa al parámetro normativo invocado.
En suma, si bien la regulación de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo prevista en la Ley 1437 de 2011 le confiere al juez un margen de estudio más amplio del que preveía la legislación anterior sobre la materia, no puede perderse de vista que la contradicción y el análisis entre las normas invocadas y el acto administrativo requiere, entonces, que luego de un estudio de legalidad inicial, juicioso y serio, se pueda arribar a la conclusión de que el acto contradice la norma superior invocada, pero, se insiste, exige la rigurosidad del J. en su estudio con fundamento en el análisis del acto o las pruebas allegadas con la solicitud.
Hechas las anteriores precisiones generales sobre la medida cautelar de suspensión provisional y sobre la competencia del juez de lo contencioso administrativo para su resolución, a continuación se presenta una síntesis de la situación fáctica que rodeó la expedición de los actos administrativos demandados, con el objeto de comprender de mejor manera los cargos formulados en el concepto de violación de la demanda y en la solicitud de medida cautelar.
DE LA NORMATIVIDAD DEMANDADA
Se trata de los numerales 4.º y 6.º del artículo 2.2.3.2.1. del Decreto Reglamentario 1072 de 2015, el cual fue adicionado por el artículo 1.º del Decreto Reglamentario 583 de 2016, apartes normativos que a continuación se trascriben:
« Artículo 2.2.3.2.1. Definiciones . Para los efectos de la aplicación de las normas laborales vigentes en los procesos administrativos de inspección, vigilancia y control de todas modalidades de vinculación diferentes a la contratación directa del trabajador por parte del beneficiario, se aplicarán siguientes definiciones:
(…)
4. Beneficiario y proveedor . Se entiende por beneficiario la persona natural o jurídica que se beneficia directa o indirectamente de la producción de un bien o de la prestación de un servicio por parte de un proveedor. Se entiende por proveedor la persona natural o jurídica que provea directa o indirectamente la producción de bienes o servicios al beneficiario, bajo su cuenta y riesgo.
El beneficiario y el proveedor, dependiendo de su naturaleza jurídica particular, pueden ser instituciones, empresas, personas naturales o jurídicas, u otras modalidades contractuales, sociales o cooperativas, públicas o privadas. Además, pueden tener las modalidades sociedades anónimas simplificadas, sociedades anónimas, empresas de servicios temporales, sindicatos que suscriben contratos sindicales, agencias públicas de empleo, agencias privadas gestión y colocación de empleo, agencias públicas y privadas de gestión y colocación, bolsas de empleo, servicios de colaboración o manejo de recurso humano, contratistas independientes, simple intermediarios o cualquier otra modalidad de vinculación, sea contractual, social o corporativa, sin que se limiten a estas.
(…)
6. Tercerización laboral. Se entiende como tercerización laboral los procesos que un beneficiario desarrolla para obtener bienes o servicios de un proveedor, siempre y cuando cumplan con las normas laborales vigentes.
La tercerización laboral es ilegal cuando en una institución y/o empresa pública y/o privada coincidan dos elementos:
Se vincula personal para desarrollo de las actividades misionales permanentes a través de un proveedor de los mencionados en este decreto y
Se vincula personal de una forma que afecte los derechos constitucionales, legales y prestacionales consagrados en las normas laborales vigentes.»
Teniendo claridad sobre el contenido normativo demandado, procede la Ponente a resolver la solicitud de medida cautelar a partir de un estudio ab initio o sumaria cognitio, propio de esta etapa procesal, de los cargos formulados en el concepto de violación de la demanda y en la solicitud de medida cautelar, atendiendo también a los motivos de oposición aducidos por la entidad accionada.
P rimer cargo . - Ejercicio desbordado de la potestad reglamentaria
Para el demandante, con la expedición de los apartes normativos...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba