Sentencia nº 11001-03-15-000-2017-01572-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN QUINTA, de 14 de Diciembre de 2017
| Fecha | 14 Diciembre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN QUINTA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO
Bogotá D.C., catorce (14) de diciembre de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número : 11001-03-15- 000- 2017-01572 -01 (AC)
Actor : MUNICIPIO DE HISPANIA, ANTIOQUIA
Demandado : TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Y OTRO
Decide la Sala la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo del 25 de octubre de 2017, proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, a través del cual denegó el amparo de tutela.
I. ANTECEDENTES
1. La petición de amparo
El municipio de Hispania, Antioquia, por conducto de su apoderado, ejerció acción de tutela contra el Juzgado Veintisiete Administrativo del Circuito Judicial de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, con el objeto de que fueran protegidos sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales consideró vulnerados con ocasión de las providencias del 21 de agosto de 2015 y 8 de febrero de 2017, proferidas por dichas autoridades, respectivamente, que declararon la nulidad de las resoluciones 042 y 050 de 2012, proferidas por el municipio, mediante las cuales se “liquidó unilateralmente el contrato de obra pública 019 de 2011”.
En consecuencia, solicitó:
“Por las razones expuestas y de acuerdo al expediente ordinario que se arrima con esta petición, se ruega al Juez Constitucional, tutelar los derechos fundamentales a la igualdad, en la medida en que los operadores judiciales han ofrecido un trato discriminatorio al Municipio de Hispania, en la medida en que la administración de justicia, en casos análogos a este, cuando se ha probado la inobservancia de los principios que rigen la contratación estatal, de manera oficiosa, ha nulitado los contratos, el proceso debido, toda vez que, se han presentado irregularidades de orden procesal al haberse valorado indebidamente el material probatorio existente en el expediente y al no haberse valorado en lo más mínimo otras pruebas, así mismo, se ha quebrantado el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, en el entendido que los operadores judiciales se han sustraído de su obligación de tramitar y decidir un proceso ordinario conforme lo establece, entre otras disposiciones, el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011.
Como consecuencia de esta declaratoria, se establezca por parte del Juez de Tutela, dejar sin efectos las sentencias S.O 049 del 21 de agosto de 2015 proferida por el Juzgado 27 Administrativo de Medellín y 012 del 08 de febrero de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio de las cuales se declaró la nulidad de las resoluciones 042 y 050 de 2012, proferidas por el Municipio de Hispania y en las cuales se liquidó unilateralmente el contrato de obra pública 019 de 2011 y, como consecuencia de aquello, se ordene a los jueces administrativos de instancia, proferir una nueva sentencia en la que se cumplan con las exigencias del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, en la medida en que se valoren las pruebas habidas en el expediente y los argumentos presentados por el Municipio en relación con los puntos referidos en este escrito”.
La solicitud de tutela tuvo como fundamento los siguientes:
2. Hechos
Del expediente la Sala extrae los siguientes supuestos fácticos, los cuales resultan relevantes para resolver de fondo la solicitud de amparo constitucional:
El 13 de diciembre de 2011 se suscribió el contrato de obra No. 019 entre el municipio de Hispania y la empresa Sinergia Constructores S.A., cuyo objeto consistía en “la optimización del sistema de acueducto en el área urbana del municipio de Hispania en el departamento de Antioquia”, con un valor de $264.937.683 y un plazo de ejecución de 75 días contados a partir de la fecha en que se expidiera la orden de iniciación por parte del municipio.
Una vez cumplidos los requisitos de ley para el perfeccionamiento del contrato de obra, las partes contratantes procedieron a suscribir el acta de inicio el día 26 de diciembre de 2011.
En el contrato de obra pública se estableció el valor antes referido y, por tratarse de un contrato por precios unitarios, se previó de acuerdo a la propuesta presentada por el contratista, un valor de costos directos por valor de $206.982.929 y un AIU -Administración, Imprevistos y Utilidad- equivalente al 28% del valor de los costos directos, es decir, la suma de $57.955.111.
De cara a los pliegos de condiciones, el contratista al momento de presentar la propuesta, detalló y discriminó el porcentaje de cada uno de los ítems del AIU.
En desarrollo de la ejecución del contrato de obra pública en comento, la nueva administración municipal profirió la Resolución 42 del 24 de febrero de 2012 “por medio de la cual se declara la terminación del contrato estatal”, aduciendo una serie de actuaciones irregulares y, en consecuencia, procedió con la liquidación unilateral del contrato.
Dicha decisión, fue recurrida por el contratista, recurso que fue resuelto mediante Resolución 050 del 15 de marzo de 2012, por medio de la cual confirmó integralmente la decisión de terminar y liquidar unilateralmente el contrato de obra pública.
Contra los referidos actos administrativos, la empresa Sinergia Constructores S.A. presentó demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, con el fin de que se declarara la nulidad de los mismos; asimismo para que se resolviera el contrato de obra pública por incumplimiento de la administración municipal y, en consecuencia, fueran indemnizados los perjuicios derivados de dichos actos, sobre el 28% del valor de los costos directos, que constituía el AIU, los cuales calculó en $55.885.390.
De la demanda conoció en primera instancia el Juzgado 27 Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, despacho que mediante sentencia del 21 de agosto de 2015, concedió las pretensiones de la demanda por lo que declaró la nulidad de los actos administrativos acusados y se condenó al municipio al pago de $13'246.884 por concepto de utilidad, en consideración a que, las irregularidades precontractuales que dieron lugar a la terminación y liquidación unilateral del contrato de obra pública, carecían de sustento y, en todo caso, no tenían la virtualidad de terminar el negocio jurídico suscrito; además sostuvo que hubo una extralimitación del municipio al considerar que existía una nulidad absoluta del contrato, sin acudir al juez contencioso administrativo que así lo declarara.
Contra dicha decisión el municipio de Hispania interpuso recurso de apelación, el cual fue desatado por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante providencia del 8 de febrero de 2017, en el sentido de confirmar en todas sus partes el fallo de primera instancia.
3. Fundamento de la petición
El municipio accionante alega el desconocimiento de sus derechos fundamentales, en consideración a las siguientes razones:
Indicó que los motivos por los cuales se profirieron los actos demandados, obedecieron a las irregularidades que se presentaron durante el trámite del proceso de selección abreviada No. 008 de 2011, cuyo objeto era la contratación de la obra pública tendiente a la “optimización del sistema de acueducto en el área urbana del Municipio de Hispania, Departamento de Antioquia”.
Destacó que mediante la Resolución 138 del 24 de noviembre de 2011, se declaró desierto el proceso de selección abreviada, acto administrativo que fue fijado en el Portal Único de Contratación SECP, el 25 de noviembre de 2011.
Precisó que no obstante, el 25 de noviembre de 2011 a las 8:37 p.m. (horario no hábil), se dio apertura nuevamente al proceso de selección y se publicaron los pliegos de condiciones definitivos, lo que sugería que esta publicación iría hasta el 2 de diciembre (5 días hábiles) contándose a partir de las 8:00 a.m. del 26 de noviembre.
Sustentó que el municipio precisó que no ha debido computarse el sábado 26 de noviembre, pues si bien es cierto, tal como se refirió en los actos enjuiciados y luego anulados en el proceso que motiva esta acción de tutela, el ente territorial trabaja media jornada los días sábado, no es menos cierto que los pliegos de condiciones exigían el cómputo de 5 días hábiles, lo cual no se satisfizo en dicho proceso de selección, pues el cómputo total en que estuvieron publicados los pliegos solo fueron 4 días y medio.
Sostuvo que el alcalde concluyó en los actos demandados, que el funcionario responsable de la actuación contractual, al haber dispuesto en el cronograma que el término de recibo de propuestas iría desde el 26 de noviembre hasta el 1 de diciembre de 2011 a las 10:00 a.m., desconoció el término de 5 días hábiles que se habían previsto para recibir ofertas.
Argumentó que, en consideración a dicha deficiencia procedimental en el trámite contractual, se quebrantó la normativa aplicable y, con ello, los principios que rigen la actividad contractual, particularmente los de transparencia y selección objetiva.
Alegó que, pese a haber referido esta situación en los actos administrativos enjuiciados y de oponer lo mismo en la actuación judicial, las autoridades demandadas no realizaron pronunciamiento alguno al respecto sobre la causa que viene de indicarse y que dio lugar a terminar el contrato de obra pública 019 de 2011.
Aseguró que la actividad precontractual del ente territorial en aquella oportunidad, contrariaba lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, que consagra el principio de transparencia.
Anotó que las autoridades judiciales acusadas, debieron apreciar los argumentos y pruebas esgrimidos por el municipio y que obraban en el proceso, que sustentaban las razones por las cuales se terminó y liquidó unilateralmente el contrato de obra pública, sin embargo, no lo hicieron.
Resaltó que, además, el 26 de...
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