Sentencia nº 11001-03-06-000-2017-00202-00 de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 6 de Diciembre de 2017 - Jurisprudencia - VLEX 700993349

Sentencia nº 11001-03-06-000-2017-00202-00 de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 6 de Diciembre de 2017

Fecha06 Diciembre 2017
EmisorSala de Consulta y Servicio Civil

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: G.A.B. ESCOBAR

Bogotá, D.C., seis (6) de diciembre de dos mil diecisiete (2017)

Radicación número: 11001-03-06-000-2017 -00 202 -00(2 364 )

Actor: MINISTERIO DEL INTERIOR

El Ministro del Interior consulta sobre el quórum y la mayoría necesarios para la aprobación del proyecto de acto legislativo 017 de 2017 Cámara, 05 de 2017 Senado “por medio del cual se crean 16 circunscripciones transitorias especiales de paz para la Cámara de Representantes en los períodos 2018-2022 y 2022-2026”.

I. ANTECEDENTES

Explica el Ministro que el Senado de la República está conformado por 102 senadores pero que por “hechos que son de público conocimiento” tres senadores han sido afectados por la denominada “silla vacía”, por lo que en virtud de los artículos 134 de la Constitución Política y 116 de la Ley 5 de 1992, para la fecha de la votación del mencionado proyecto de acto legislativo, el Senado estaba integrado por 99 miembros.

Anota que en el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016 se dispone que los proyectos de acto legislativo sean aprobados por mayoría absoluta y que tal mayoría, según el artículo 117 del Reglamento del Congreso, se cumple cuando “la decisión es adoptada por la mayoría de los votos de los integrantes”.

Finalmente, asevera que en este aspecto la jurisprudencia constitucional ha precisado que la mayoría absoluta no es igual a la mitad más uno, sino a la mayoría de integrantes de la respectiva corporación.

Así las cosas, formula las siguientes PREGUNTAS:

“1 . ¿ La aplicación de la figura de la sanción prevista en el artículo 134 de la Constitución Política, modificado por el artículo 4 del Acto Legislativo 02 de 2015, a algunos congresistas, consistente en que sus curules no pueden ser reemplazadas, la reducción de los integrantes de las cámaras y sus comisiones que integran el Congreso de la República reduce el quórum decisorio para la aprobación de las normas competencia de éste?

2. ¿ El inciso 3 del artículo 134 de la Constitución Política, modificado por el artículo 4 del Acto Legislativo 02 de 2015, debe interpretarse en el sentido de que reduce el quórum decisorio en las respectivas cámaras y su comisiones?

3. ¿ Cómo debe ser interpretada la expresión “mayoría absoluta” prevista tanto en el literal g) del artículo transitorio contenido en el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016 como en el numeral 2 del artículo 117 de la Ley 5 de 1992, Reglamento del Congreso, si como la mitad aritmética más uno o como la concurrencia de la mayoría de votos de integrantes exactamente?”

II. CONSIDERACIONES

Para dar respuesta a los interrogantes formulados por el Ministro, la Sala se ocupará de los siguientes puntos: i) el principio democrático en el Congreso de la República, ii) la aplicación del principio democrático del Congreso de la República en la tramitación del acto legislativo de creación de las 16 circunscripciones de paz para la Cámara de Representantes, iii) quórum y mayorías en el trámite de los actos legislativos, (iv) el artículo 134 de la Constitución Política, v) la jurisprudencia constitucional en materia de mayoría absoluta para la aprobación de proyectos normativos. El precedente judicial, y vi) la jurisprudencia constitucional en materia de mayoría absoluta para la aprobación de proyectos normativos.

A. El principio democrático en el Congreso de la República

De manera general y abreviada se puede señalar que el principio democrático del Congreso de la República tiene esencialmente las siguientes características:

1) El Congreso representa fundamentalmente al pueblo y, en la práctica, a los partidos y movimientos políticos.

En efecto, el artículo 3 de la Constitución establece que la soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público. Agrega que el pueblo ejerce la soberanía en forma directa o a través de sus representantes, conforme a la Constitución, y el artículo 133 de esta señala que los miembros de los cuerpos colegiados de elección directa, como el Congreso, representan al pueblo y deben actuar consultando la justicia y el bien común.

2) El Congreso, en el proceso de formación y aprobación de los actos legislativos y leyes, debe observar el libre examen y discusión de los proyectos en los debates, de manera que los textos normativos sean aprobados luego de que la corporación haya tenido la oportunidad de escuchar las reflexiones y opiniones de los integrantes de los distintos sectores que lo conforman.

Sobre este punto la Corte Constitucional se ha pronunciado en varias ocasiones. En una de ellas, la Corte, mediante la Sentencia C-252 del 28 de marzo de 2012, sostuvo lo siguiente:

“La exigencia de llevar a cabo los debates exigidos por la Constitución en desarrollo de un procedimiento legislativo, tiene como objeto la concreción del principio democrático en la elaboración de las leyes dentro del Estado colombiano. Sin embargo, la exigencia del debate no implica que necesariamente deban participar en la discusión las fuerzas políticas que tienen asiento en el Congreso de la República; de ser así, más que una garantía, sería una imposición que limitaría sin justificación los derechos políticos de los miembros del Congreso. Lo que se garantiza con el debate es que los representantes de la sociedad tengan la oportunidad de participar en la construcción de las decisiones que se toman en las corporaciones legislativas.

(…)

(…) la deliberación o discusión de los proyectos de ley y actos legislativos se corresponde con principios fundamentales de la Constitución de 1991 como el principio democrático, el principio de representación, de democracia participativa y de protección de minorías, que son presupuestos de la actividad legislativa y la conformación del poder político. El Congreso se convierte en el gran mercado de las ideas en donde los representantes no solo cumplen el rol de llevar a cabo las propuestas legislativas en su función de órgano legislativo, sino también el de realizar la función de control político al Gobierno en las propuestas de ley que este lleve a cabo. La labor del Congreso se convierte, al menos teóricamente, en el último reducto legitimador del ejercicio del poder democrático bajo el principio de autonomía, en donde se podría llegar a cumplir con el ideal de que el ejercicio y conformación de la ley se explica a través del uso de la razón pública bajo unas reglas presupuestas que permitan el libre juego democrático.

(…) Del mismo modo en la Sentencia C - 222 de 1997, que conoció de la inconstitucionalidad del Acto Legislativo 1 de 1996, se explicó que el debate exige la deliberación política sobre la materia en discusión como paso previo a la votación, lo que se demuestra en la exigencia de dos tipos de quórum: el deliberatorio y el decisorio. En igual sentido se explicó que, “el debate es la oportunidad de hacer efectivo el principio democrático en el proceso de formación de ley, en cuanto posibilita la intervención y la expresión de m inorías”.

3) El Congreso debe ejercer el control político sobre el Gobierno y la administración, de acuerdo con el artículo 114 de la Carta.

4) El principio democrático, en referencia al Congreso, significa también que sus decisiones se toman por mayoría, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 145 y 146 de la Carta y las normas pertinentes de la Ley Orgánica 5 de 1992, sobre Reglamento del Congreso.

B. La aplicación del principio democrático del Congreso de la República en la tramitación del acto l eg islativo de creación de las 16 circunscripciones de p az para la Cámara de Representantes

El 2 de mayo de 2017 el Gobierno Nacional presentó a la consideración del Congreso el proyecto de Acto Legislativo Número 05 de 2017 Senado, “Por medio del cual se crean 16 Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz para la Cámara de Representantes en los períodos 2018-2022 y 2022-2026”.

Dicho proyecto lo presentó el Gobierno Nacional en cumplimiento del Acuerdo Final de Paz conforme se menciona en la exposición de motivos, que dice lo siguiente:

“El presente proyecto de acto legislativo se enmarca dentro del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto, en tanto pretende garantizar la representación política de poblaciones y zonas especialmente afectadas por el conflicto y el abandono para lo cual crea 16 Circunscripciones Especiales Transitorias de Paz para los períodos 2018-2022 y 2022-2026.

En este sentido, el acuerdo suscrito en el teatro C. de Bogotá el pasado 24 de noviembre de 2016, señaló:

`(L)a construcción de la paz requiere que los territorios más afectados por el conflicto y el abandono, en una fase de transición, tengan una mayor representación en el Congreso de la República para asegurar la inclusión política de esos territorios y sus poblaciones, así como la representación de sus intereses'” .

Luego, la exposición de motivos menciona el punto 2.3.6 del Acuerdo, que se refiere concretamente a la creación de las 16 Circunscripciones de Paz.

El proyecto de acto legislativo se presentó para ser tramitado de conformidad con el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, llamado comúnmente “Tránsito Rápido” o “Fast Track”, el cual fue adoptado en el Acto Legislativo No. 01 del 7 de julio de 2016, para el trámite ágil y abreviado en el Congreso de la República de los proyectos de acto legislativo y de ley necesarios para la implementación del Acuerdo Final de Paz.

El artículo 1º del acto legislativo acabado de citar dispuso en el literal f) que los actos legislativos debían ser tramitados en una sola vuelta de cuatro debates y que el tránsito entre una y otra Cámara debía ser de 8 días.

Desde que se radicó, el proyecto se dio a conocer ampliamente y el Congreso adelantó su trabajo de análisis y discusión, con participación de todos...

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