Sentencia nº 11001-03-06-000-2017-00194-00 de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 27 de Noviembre de 2017
| Fecha | 27 Noviembre 2017 |
| Emisor | Sala de Consulta y Servicio Civil |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: OSCAR DARÍO AMAYA NAVAS
Bogotá D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número : 11001- 03-06-000-2017-001 94 -00(23 60 )
Actor: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA
El señor Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República consulta a la Sala sobre el vencimiento de la prórroga del procedimiento legislativo especial para la paz (conocido como “fast track”) previsto en el Acto Legislativo 1 de 2016, así como sobre el trámite que deberá darse a los proyectos de acto legislativo y de ley que actualmente cursan en el Congreso de la República, una vez ocurra el vencimiento del plazo previsto para el mencionado procedimiento especial.
ANTECEDENTES
Relata el funcionario consultante que con el propósito de implementar el “Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera” (Acuerdo Final), el Congreso de la República expidió el Acto Legislativo (A.L.) 1 de 2016, que en el artículo 1 estableció un “nuevo artículo transitorio” de la Constitución Política relativo al procedimiento legislativo especial para la paz.
Señala que el procedimiento especial estaba previsto para un período de 6 meses contados a partir de la entrada en vigencia del A.L. 1 de 2016 y que dicho procedimiento podía ser prorrogado por un período adicional de “hasta seis meses”, previa comunicación formal del Gobierno Nacional al Congreso de la República, circunstancia que ocurrió mediante oficio del 26 de mayo de 2016, radicado ese mismo día en la Presidencia del Congreso.
Precisó que en el citado oficio el Gobierno Nacional expuso que el término de la prórroga de seis meses solo se computaría dentro de los periodos de sesiones del Congreso, “sin incluir el periodo de receso” (entre el 20 de junio y el 20 de julio de 2017), con la advertencia de que ello se hacía sin perjuicio de la posibilidad de hacer un llamado a sesiones extraordinarias, “evento en el cual se reactivaría el cómputo del término”. Con todo, el llamado a sesiones extraordinarias no ocurrió.
En consecuencia afirma que está “abierta la discusión sobre la fecha de vencimiento de la prórroga” del procedimiento legislativo especial para la paz, y al respecto propone dos posibles interpretaciones, a saber: i) si los tiempos se computan de manera ininterrumpida, el plazo vencerá el 30 de noviembre de 2017, o ii) si por el contrario, no se cuentan los períodos de receso legislativo, el procedimiento expirará en una fecha posterior, que ocurrirá cuando se completen seis meses de sesiones dentro de la prórroga, que podrían ser ordinarias o extraordinarias.
Agrega que, con independencia de la fecha en la cual se considere que vence la prórroga del procedimiento legislativo especial, surge el interrogante de lo que sucedería con los proyectos en curso, cuyo trámite no haya alcanzado a concluir por esa vía. Para responder ese interrogante enuncia las posturas jurídicas que, a su juicio, solucionarían la problemática planteada: i) los proyectos deben ser archivados porque desaparece el procedimiento de formación; ii) los proyectos en curso pueden culminar su trámite con el procedimiento especial, aún después de vencida la prórroga, porque se deben respetar las reglas bajo las cuales se inició su procedimiento, y iii) los proyectos pueden continuar su trámite en el Congreso, pero sujetos al trámite ordinario establecido para las leyes o actos legislativos, según sea el caso.
Luego de exponer los argumentos que sostienen las diferentes tesis jurídicas planteadas, entre ellos, el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 sobre tránsito de legislación, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, el principio del efecto útil de las normas del A.L. 1 de 2016, la finalidad de dicho acto legislativo, los principios de “unidad del procedimiento legislativo” y de instrumentalidad de las formas, así como la comparación entre el procedimiento legislativo ordinario y el procedimiento especial para la paz, las cuales, a pesar de las diferencias existentes, “no son de tal magnitud que hagan a ambos procedimientos incompatibles entre sí”, el organismo consultante formula las siguientes
PREGUNTAS:
“¿Cuándo vence la prórroga del procedimiento especial para la paz establecido en el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016, también conocido como `Fast Track'”?
“¿Qué ocurre con los proyectos de ley o de acto legislativo que al vencimiento de la prórroga del “Fast Track” hayan iniciado su trámite en el Congreso de la República pero no se hayan alcanzado a expedir? ¿deben archivarse o por el contrario es posible continuar con su proceso legislativo, y en este último caso, se pueden seguir tramitando bajo las normas procedimentales del `Fast Track', o deben remitirse a partir de ese momento al procedimiento legislativo ordinario?”
II. CONSIDERACIONES
A. Planteamiento del problema jurídico
De conformidad con los antecedentes y preguntas formuladas corresponde a la Sala dilucidar los siguientes problemas jurídicos: i) ¿en qué fecha cierta vence la prórroga del procedimiento especial para la paz (“fast track”) establecido en el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016? ii) al vencimiento de dicha prórroga ¿qué sucede con los proyectos de acto legislativo y de ley que hubiesen iniciado su trámite en el Congreso de la República bajo las reglas del procedimiento legislativo especial para la paz, pero no lo hubieren concluido?
Para resolver las cuestiones planteadas, el análisis de la Sala comprenderá las siguientes materias: i) descripción del procedimiento legislativo especial para la paz (en adelante, procedimiento especial) y su comparación con el procedimiento legislativo ordinario; ii) interpretación del plazo previsto en el artículo 1º del Acto Legislativo Nº 1 de 2016 para la utilización del procedimiento legislativo especial, y iii) efectos del vencimiento del procedimiento especial frente a proyectos en trámite en el Congreso de la República que no lo hubieren concluido.
B. El Acto Legislativo No. 1 de 2016
Texto y antecedentes
El Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, llamado comúnmente “Tránsito Rápido” o “Fast Track”, para el trámite ágil y abreviado en el Congreso de la República de los proyectos de acto legislativo y de ley necesarios para la implementación del Acuerdo Final de Paz, fue instituido mediante el Acto Legislativo No. 1 del 7 de julio de 2016.
Este Acto Legislativo, “Por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”, incorporó un artículo transitorio (sin número) a la Constitución Política de 1991, del siguiente tenor:
“ Artículo 1º. La Constitución Política tendrá un nuevo artículo transitorio, el cual quedará así:
Artículo transitorio. Procedimiento legislativo especial para la paz . Con el propósito de agilizar y garantizar la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (Acuerdo Final) y ofrecer garantías de cumplimiento y fin del conflicto, de manera excepcional y transitoria se pondrá en marcha el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, por un período de seis meses, contados a partir de la entrada en vigencia del presente acto legislativo . Este procedimiento podrá ser prorrogado por un período adicional de hasta seis meses mediante comunicación formal del Gobierno nacional ante el Congreso de la República.
El Procedimiento Legislativo Especial para la Paz se regirá por las siguientes reglas:
a) Los proyectos de ley y de acto legislativo tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz serán de iniciativa exclusiva del Gobierno nacional, y su contenido tendrá por objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y duradera;
b) Los proyectos de ley y de acto legislativo tramitados mediante el procedimiento legislativo especial para la Paz tendrán trámite preferencial. En consecuencia, tendrán absoluta prelación en el Orden del Día sobre cualquier otro asunto, hasta tanto la respectiva Cámara o Comisión decida sobre él;
c) El título de las leyes y los actos legislativos a los que se refiere este artículo, deberá corresponder precisamente a su contenido y a su texto procederá (sic) esta fórmula: “El Congreso de Colombia, en virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, DECRETA”;
d) El primer debate de los proyectos de ley se surtirá en sesión conjunta de las Comisiones Constitucionales Permanentes respectivas, sin que medie para ello solicitud del Gobierno nacional. El segundo debate en las plenarias de cada una de las Cámaras;
e) Los proyectos de ley serán aprobados con las mayorías previstas en la Constitución y la ley, según su naturaleza;
f) Los actos legislativos serán tramitados en una sola vuelta de cuatro debates. El tránsito del proyecto entre una y otra Cámara será de 8 días.
g) Los proyectos de acto legislativo serán aprobados por mayoría absoluta;
h) (L. declarado inexequible)
i) Todos los proyectos (sic) y de acto legislativo podrán tramitarse en sesiones extraordinarias;
j) (L. declarado inexequible)
k) Los proyectos de ley y de acto legislativo tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz tendrán control automático y único de constitucionalidad, posterior a su entrada en vigencia. Las Leyes Estatuarias tendrán control previo, de conformidad con lo previsto en el artículo 153 de la Constitución. El control de constitucionalidad de los...
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