Sentencia nº 25000-23-36-000-2013-02063-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 23 de Noviembre de 2017
| Fecha | 23 Noviembre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓ N TERCERA
SUBSECCIÓ N A
Consej er a ponente: M.N.V. RICO
Bogotá, D.C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 25000 - 23 - 36 - 000 - 2013 - 02063 -01 ( 53861 )
Actor: SEGUROS COLPATRIA S.A.
Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE
Referencia: APELACIÓN SENTENCIA - ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Ley 1437 de 2011
Temas: COMPAÑÍA DE SEGUROS -citación al procedimiento sancionatorio de la Ley 1474 de 2011 / DEBIDO PROCESO - cumplimiento material de la convocatoria a la aseguradora garante para declarar el siniestro por incumplimiento / PROCESO SANCIONATORIO - la aseguradora garante puede ser citada con el mismo pliego de cargos / PÓLIZA DE CUMP LI MIENTO del c ontrato 082 de 2007 de interventoría de la Concesión 033 correspondiente al Registro Único Nacional de Tránsito R.U.N.T. / DEC I SI Ó N: No accede a la pretensión de nulidad -sin condena .
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 4 de marzo 2015, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda promovida por Seguros Colpatria S.A. contra el Ministerio de Transporte y se condenó en agencias en derecho a la parte demandante.
I. A N T E C E D E N T E S
1. La demanda
La demanda con la que se inició este litigio fue presentada el 26 de noviembre de 2013, por Seguros Colpatria S.A., en ejercicio del medio de control de controversias contractuales consagrado en el artículo 141 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo C.P.A.C.A. (Ley 1437 de 2011) y en ella se solicitaron las siguientes declaraciones y condenas contra el Ministerio de Transporte (se transcribe en forma literal, incluso con posibles errores):
“1. Que se declare la nulidad de la Resolución 005641 de diciembre 15 de 2011 y la Resolución 000129 de enero 19 de 2012, expedida s por el S. General del Ministerio de Transporte, por las razones que se expondrán en el acápite de CONCEPTO DE VIOLACIÓN del presente escrito.
“2. Que como consecuencia de la prosperidad de la pretensión anterior se declare que SEGUROS COLPATRIA S.A. no debe pagar al MINISTERIO DE TRANSPORTE la suma de $697'358.551 por concepto de las sanciones impuestas mediante los actos administrativos demandados.
“ 3. Que se condene en costas y agencias en derecho a la entidad demandada conforme lo dispone el artículo 188 del C.P.A.C. C.A .
“ 4. Que se Ordene el Cumplimiento de la sentencia dentro del término señalado por el artículo 19 2 del C.P.A.C.C.A” .
2. Los hechos
Los hechos de este proceso se refieren, en síntesis, al procedimiento previo a la expedición de los actos administrativos mediante los cuales se declaró el incumplimiento y el siniestro por incumplimiento de las obligaciones previstas en Contrato 082 de 2007, suscrito el 9 de octubre de 2007, entre el Ministerio de Transporte y el Consorcio PAI - RUNT, integrado por las sociedades PONCE DE LEÓN Y ASOCIADOS S.A. INGENIEROS CONSULTORES, APPLUS NORCONTROL COLOMBIA LIMITADA e INDERAUDIT S.A, el cual tuvo por objeto la interventoría de la Concesión 033 de 2007, correspondiente al Registro Único Nacional de Tránsito R.U.N.T.
De acuerdo con lo que aseveró la demandante, los actos administrativos acusados fueron expedidos en violación del debido proceso, en cuanto se refiere a la compañía de seguros ahora demandante, además de que, según su afirmación, no existió prueba del incumplimiento técnico por parte del consorcio PAI - RUNT ni de la consecuente responsabilidad de ese consorcio como interventor del Contrato de Concesión 033.
La demandante narró los siguientes hechos:
2.1. El referido Contrato 082 de 2007 tuvo por objeto la interventoría de la Concesión 033 de 2007 del Registro Único Nacional de Tránsito R.U.N.T.
2.2. Seguros Colpatria S.A. expidió la póliza de cumplimiento No. 8001014299 para garantizar los perjuicios derivados del incumplimiento de las obligaciones asumidas por el contratista en el Contrato No. 082 de 2007.
2.3. Mediante oficio MT 2011330435121 del 31 de agosto de 2011, la oficina jurídica del Ministerio de Transporte citó al contratista para que, en audiencia, rindiera descargos de los presuntos incumplimientos del contrato, relativos a aspectos técnicos, legales y financieros. De dicho oficio se remitió copia a la aseguradora.
2.4. La demandante afirmó que, si bien una de sus funcionarias fue citada a la audiencia, a Seguros Colpatria S.A. jamás se le formuló un pliego de cargos frente al cual debiera rendir descargos en las audiencias mencionadas en los hechos precedentes. Indicó que el pliego de cargos únicamente le imputó incumplimientos al contratista y sobre ello versaron las audiencias de 28 de septiembre y 4 de octubre de 2011, en las cuales el contratista presentó sus descargos.
2.5. Por otra parte, relató en los hechos que el Ministerio de Transporte celebró con la Universidad Nacional de Colombia los Convenios Interadministrativos 030 y 128 de 2010, los cuales tuvieron por objeto brindar apoyo a la supervisión del Contrato de Concesión 033 de 2007. Indicó que en tal calidad, a solicitud del Ministerio de Transporte, la Universidad Nacional de Colombia - Facultad de Ingeniería- rindió concepto relativo a los supuestos incumplimientos, imputados al contratista interventor.
2.6. Afirmó que durante todo el trámite al que se ha venido haciendo referencia, el Ministerio de Transporte se limitó a comunicar a Seguros Colpatria S.A. el envío y la recepción de correspondencia, pero jamás se le permitió a la compañía de seguros el ejercicio del derecho de defensa.
2.7. Mediante la Resolución 05641 de diciembre 15 de 2011, el Ministerio de Transporte declaró el incumplimiento del Contrato 082, impuso a título de sanción unas multas, hizo efectiva la cláusula penal y, de igual forma, declaró la ocurrencia del siniestro por incumplimiento.
2.8. Según narró la demandante, para expedir el citado acto administrativo el Ministerio de Transporte se basó únicamente en el concepto de la Universidad Nacional, sin ocuparse, prácticamente, de los descargos del contratista.
2.9. Por otra parte, la aseguradora demandante indicó que “desde el punto de vista técnico no existió el incumplimiento que se le endilga al contratista y por ende no procede la sanción impuesta”.
3 . Actuación procesal
3.1.Por auto de 29 de enero de 2014, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda.
3 .2. Contestación de la demanda
El Ministerio de Transporte contestó la demanda y aceptó parcialmente los hechos. Aclaró que dio cumplimiento al proceso sancionatorio previsto en la Ley 1150 de 2007 y destacó que sí citó, mediante oficio separado, a la compañía de seguros garante.
Observó que el incumplimiento del contratista interventor era un hecho cierto y que se configuró dado que faltó a las obligaciones previstas en los puntos 7.1. a 7.4. del Contrato 082 de 2007, relacionadas con el seguimiento y control de las obligaciones del concesionario del R.U.N.T.
Advirtió que mediante sentencia del 13 de julio de 2013, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en primera instancia, falló denegando la nulidad de las mismas resoluciones acusadas en este litigio, dentro del proceso instaurando por los miembros del consorcio PAI - RUNT, es decir, por el contratista, razón por la cual afirmó que no se pueden aceptar las afirmaciones de la compañía aseguradora en el presente proceso.
3 .3. Audiencia i nicial y final
El 4 de marzo de 2015 se llevó a cabo la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo (C.P.A.C.A.), en la cual el Tribunal a quo decretó las pruebas documentales allegadas y rechazó otras pruebas solicitadas por la parte demandante.
En la audiencia inicial el Tribunal a quo denegó la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa, formulada por el Ministerio Público.
No existiendo pruebas por practicar, se continuó con la etapa de alegaciones y recibidos los alegatos, el Tribunal a quo dictó la sentencia correspondiente.
4 . La sentencia impugnada
El Tribunal a quo profirió sentencia en la audiencia de 4 de marzo de 2015. Tal como se ha mencionado, en la decisión de primera instancia se denegaron las pretensiones de la demanda.
Para apoyar su decisión el Tribunal a quo consideró que el debido proceso no implica que se deban individualizar las actuaciones contra la aseguradora garante, puesto que el hecho del incumplimiento del contrato constituye el riesgo asegurado y no es una cuestión autónoma.
Explicó que si la entidad estatal cita a la compañía aseguradora a la audiencia, ésta puede oponerse y ejercer el derecho de defensa en debida forma, no obstante lo cual Seguros Colpatria S.A no hizo ejercicio de tales derechos.
En cuando al argumento de que el contratista habría cumplido el contrato, el Tribunal a quo estimó que la aseguradora no está legitimada para pedir que se declare que el contratista sí cumplió el contrato.
Agregó que si, en gracia de discusión, se le permitiera a la aseguradora solicitar la nulidad del acto que declara el incumplimiento del contrato, se debe tener presente que en el caso sub júdice ese asunto se juzgó por separado de la declaratoria del siniestro, por lo cual indicó que resultaba pertinente estarse a lo dispuesto en la sentencia de 13 de junio de 2013, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el proceso separado iniciado por el contratista contra el Ministerio de Transporte.
Finalmente, el Tribunal a quo condenó a pagar las agencias en derecho a la parte demandante.
5 . El recurso de apelación
Seguros Colpatria S.A....
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