Sentencia nº 25000-23-26-000-2006-02065-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 22 de Noviembre de 2017
| Fecha | 22 Noviembre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN C
Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA
Bogotá D.C., veintidós (22) de noviembre de dos mil diecisiete (2017).
R.icación número : 25000-23-26-000-2006-02065-01(38080)
Actor: SOCIEDAD PROTECCIÓN AGRÍCOLA S.A. Y OTROS
Demandado: LA NACIÓN - MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL Y OTROS
Referencia : ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA ( APELACIÓN SENTENCIA)
Temas: Se confirma sentencia que negó las pretensiones de la demanda porque no se encontró acreditado el daño antijurídico - competencia - caducidad de la acción - presupuestos de la responsabilidad extracontractual del Estado - solución del caso concreto - libertad de empresa y libre competencia. Bases constitucionales
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera - Subsección A, el 15 de octubre de 2009, mediante la cual se negaron las súplicas de la demanda.
I. ANTECEDENTES
1. La demanda
El 11 de octubre de 2006, las sociedades Protección Agrícola S.A., Almacenamiento y Transporte Especializado Limitada ALTE Ltda., Agrofertilizantes S.A. y A.S.I.L.., por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de reparación directa consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, instauraron demanda contra La Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Ministerio de Hacienda - DIAN y Ministerio de Obras Públicas y Transportes, solicitando que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas:
“1. PRETENSIONES
Que se declare a la Nación: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; Ministerio de Hacienda - DIAN; y, Ministerio de Obras Públicas y Transportes, responsable por los daños antijurídicos ocasionados a la (sic) sociedades demandantes (…) por los actos, hechos y omisiones que sustentan esta demanda, los cuales tuvieron lugar durante los años 2004, 2005 y 2006, en la zona de los L.s Orientales, Departamentos del Meta y C..
Que consecuencialmente se condene a la Nación: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; Ministerio de Hacienda - DIAN; y, Ministerio de Obras Públicas y Transportes a pagar a la sociedad demandante el daño causado atendiendo tanto el daño emergente como el lucro cesante, conforme a las siguientes especificaciones:
(…)
El daño emergente establecido en la suma de (sic) se descompone así:
Pérdidas en cartera recibida en arroz verde
(…)
Total pérdidas……………………………………………………$ 15.828.683.820
Lucro cesante. Está constituido por la disminución en la capacidad productiva de la empresa debido a la iliquidez que le ocasionó el daño antijurídico, causa de esta demanda, merced al cual pasó de vender entre treinta y treinta y seis mil millones de pesos anuales a vender entre dieciocho y veinte mil millones de pesos anuales, lo cual disminuyó la utilidad estimada en aproximadamente Un mil ochocientos millones de pesos ($1.800.000.000). Estas pérdidas ya se acumulan durante los años 2005 y 2006 como se ven reflejadas en los “Estados Financieros” de la compañía.
Perjuicios morales. Es la indemnización que se reclama por el año (sic) moral que han padecido los socios G.G.C.R. y O.B.C., cónyuges entre si y pilares de la sociedad PROTAG S.A. Ellos han padecido angustia y depresión por todos los hechos que han llevado a sus empresas a afrontar la posibilidad de una liquidación y, en consecuencia, la ruina económica de la familia. No hay duda que estos hechos han afectado su salud física y sicológica, razón por la cual se pide el pago de los perjuicios morales equivalentes a mil gramos de oro (…).
1.2 Hechos de la demanda
Como fundamento de las pretensiones, se expusieron los hechos que la Sala sintetiza a continuación:
El negocio de los arroceros colombianos, especialmente por parte de los cuatro grandes grupos del Tolima, es importar arroz barato para atender la demanda del mercado nacional. Sobre dicha base los intermediarios se comprometen con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural a comprar la cosecha colombiana de arroz a mejor precio razón por la cual desde hace aproximadamente diez años la industria arrocera del Tolima y Meta convienen con dicho Ministerio las condiciones de la cosecha.
En el año 2003, como resultado de los buenos precios y del déficit de producción del mercado nacional, los agricultores del C. decidieron incrementar las áreas cultivadas sin riego para producir “arroz secano”, de modo que la producción esperada del año 2004 de Meta y C. estimada en cuatrocientas mil toneladas, como tradicionalmente se hacía, la compraba la industria arrocera del Tolima.
El daño que ha padecido Protección Agrícola S.A., hoy en ejecución de un acuerdo de reestructuración, se originó en la agricultura por contrato establecida por el gobierno nacional y promovida por FINAGRO a través de los “Programas Especiales de Fomento”, los cuales, se encuentran regulados mediante la Resolución No. 05 de 7 de febrero de 2001 emanada del C.N.A.
El integrador, como era el caso de PROTAG S.A., conseguía los agricultores para sembrar la cantidad de producción cuya venta estaba asegurada con un contrato que se registraba en la Bolsa Nacional Agropecuaria con sus respectivas pólizas de seguro, y exponía todo su patrimonio para respaldar a aquellos agricultores que no tenían acceso al crédito de manera directa con el banco. Razón por la cual el Gobierno Nacional decidió no prestar más al agricultor pero si al integrador de una cadena asociativa de producción.
Refirió la demanda, que tradicionalmente el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural participaba en el Consejo Nacional del Arroz y con los industriales se convenía el precio y las condiciones de pago del arroz en la cosecha para poder otorgar lo que se llamaba “un incentivo al almacenamiento”, el cual era un negocio bilateral, pues el industrial se comprometía a comprar en esas condiciones y el gobierno otorgaba un incentivo para que el molinero pudiera almacenar esos excedentes de cosecha; y a su turno, esos excedentes de cosechas le daban derecho a importar arroz de acuerdo a la cantidad que almacenaba.
Ese año 2004 los industriales del arroz que habían traído arroz de Tailandia durante el 2003, al parecer en exceso, decidieron no comprar arroz en Colombia. Por ello, no llegaron a un acuerdo con el Ministerio de Agricultura para comprar los excedentes de cosecha al precio que la misma entidad había fijado. A dicha decisión se sumó el contrabando que inundó el mercado durante el año 2003 - 2004 y sobre el cual estaba prevenido el gobierno quien no tomó las medidas necesarias para controlarlo.
Ante dicha situación, refiere la sociedad demandante, que fue convocada por FINAGRO con el fin de elevar una propuesta para adquirir parte de esos excedentes de cosecha con la oferta de que dicha entidad brindaría el apoyo para adquirir bonos de prenda en sustitución del pago de los créditos de producción. Ofreciendo para el efecto, las mismas condiciones financieras de plazo y garantías de seguro, al tiempo que A. también contribuiría con la oferta de las bodegas en condiciones de favorabilidad para los intereses de los integradores de la cadena de producción y los industriales del arroz de C. y Meta.
Bajo las anteriores condiciones, PROTAG S.A., adquirió algunas cosechas que resultaron imposibles de guardar, comoquiera que físicamente los molinos del Meta y los molinos de C. llenaron sus bodegas y se copó la capacidad de almacenamiento en la zona. Así pues, a la falta de dichas bodegas en la zona, se sumó el paro camionero que se desarrolló entre el 14 de septiembre y el 4 de octubre de 2004, pues se impidió con aquel el: (i) transporte de la maquinaria agrícola a las áreas de cosecha por lo cual parte del producto se perdió en el campo por imposibilidad de su recolección, (ii) el transporte del producto en forma oportuna a los molinos para su procesamiento y almacenamiento. Pues, en ocasiones permaneció el producto hasta cinco días en los camiones, desmejorándose su calidad y en consecuencia disminuyéndose el precio.
La imposibilidad de un almacenamiento técnico en la zona, obligó a los molineros e integradores a almacenar en sitios más lejanos con mayores costos de transporte y adecuación de bodegas para el efecto, repercutiendo en ese sentido, en la disminución de la calidad del producto, en la perdida de precio e incremento de las pérdidas finales de esa cosecha. Así mismo, el arroz no pudo ser comercializado en el tiempo previsto por el gobierno, comoquiera que el paro camionero, la autorización de nuevas importaciones y el contrabando saturaron el mercado e impidieron su venta.
De conformidad con lo anterior, el gobierno suspendió el 14 de febrero de 2005, el incentivo otorgado a los arroceros, pero a raíz de protestas efectuadas por estos, lo extendió por 90 días más, tiempo en el cual no se logró la comercialización del producto como se creía, motivo por el cual, el almacenamiento tuvo que ser asumido por los integradores y molineros generándose un mayor costo e incrementándose las pérdidas ya generadas por otros factores.
Aunado a lo anterior, el demandante enumeró una serie de hechos que a su parecer fueron los constitutivos de la responsabilidad del Estado, a saber:
1. Intervencionismo del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Dicha entidad tiene como función, entre otras, la de regular los mercados internos de productos y sus insumos cuando se considere que existen fallas en el funcionamiento de los mercados y proponer a los organismos competentes la adopción de medidas o acciones correctivas de distorsiones, en las condiciones de competencia interna de los mercados.
2. La autorización de importaciones de arroz. El gobierno nacional autorizó la importación de...
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