Sentencia nº de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 16 de Noviembre de 2017
| Fecha | 16 Noviembre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN A
C.P.: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ
Bogotá D.C., dieciséis (16) de noviembre de dos mil diecisiete (2017)
Radicación: 25000-23-42-000-2013-00304-01 (2623- 14 )
D.: A.J.G.C.
Demandado: MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES
ASUNTO
La S. decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 22 de octubre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - S. A que accedió a las pretensiones de la demanda.
LA DEMANDA
El señor A.J.G.C., en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 del CPACA, demandó a la Nación-Ministerio de Relaciones Exteriores.
Pretensiones.
« […] PRIMERA. Que se anulen los siguientes actos administrativos del Ministerio de Relaciones Exteriores.
Las liquidaciones de cesantías correspondientes a los años 1987 a 1991; 1994 a 1996 y 1999 a 2003, en lo desfavorable , es decir, en cuanto no tuvieron en cuenta el salario real.
El oficio DTH 27576 de 11 de mayo de 2010, en cuanto negó la reclamación administrativa, comunicado el 20 de mayo de 2010.
El oficio DITH 49416 de 23 julio de 2012, en cuanto reiteró la negativa de reliquidar las cesantías y el pago de diferencias e interés moratorio, comunicado el 27 de julio de 2012.
SEGUNDA: Que se condene a la Nación - Ministerio de Relaciones Exteriores a practicar nuevas liquidaciones de cesantías a mi mandante, por todos y cada uno de los años que estuvo en el servicio exterior, relacionados en el literal A de estas pretensiones, tomando como base los factores salariales realmente devengados en planta externa.
TERCERA. Que las diferencias económicas que resulten entre las liquidaciones ya practicadas y las que se practiquen en obedecimiento de la sentencia, sean giradas directamente a mi mandante ex - afiliado al Fondo Nacional del Ahorro.
CUARTA. Que sobre las anteriores diferencias de cesantías, se ordene liquidar y pagar un interés moratorio del 2% mensual, desde que debió realizarse cada pago y hasta cuando se realice efectivamente, en cumplimiento de la sentencia, y que, de igual manera, se gire directamente a mi mandante, como ex afiliado del Fondo Nacional del Ahorro. […]»
DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL
En el marco de la parte oral del proceso, bajo la Ley 1437 de 2011, la principal función de la audiencia inicial es la de determinar el objeto del proceso y de la prueba.
En esta etapa se revelan los extremos de la demanda o de su reforma, de la contestación o de la reconvención. Además se conciertan las principales decisiones que guiarán el juicio.
Con fundamento en lo anterior, se realiza el siguiente resumen de la audiencia inicial en el presente caso, a modo de antecedentes:
Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA)
Con respecto a las excepciones de prescripción del derecho y caducidad de la acción, fueron denegadas con fundamento en los siguientes argumentos:
« […] no existe prescripción del derecho por cuanto en la mayoría de las reliquidaciones de cesantías que se hicieron con base en esas normas que remitían a la planta interna, se homolagaba los internos a los externos, no se habían notificado, entonces si no se habían notificado los actos administrativos que anualizaban esa liquidación de cesantías eso quiere decir que esos actos nunca fueron conocidos por los interesados y por tal motivo no les resultan oponibles
[…] es del caso tener en cuenta que si bien es cierto y todos lo conocemos el término de caducidad es de 4 meses de acuerdo a lo previsto en el artículo 138 del nuevo código de procedimiento administrativo, también lo es que las respuestas no fueron comunicadas debidamente porque se emitieron en unos oficios los cuales fueron remitidos a las residencias de los demandantes cuando ellos estaban en el exterior y todos sabemos además que siempre se ha dicho por la jurisprudencia tanto del Consejo de Estado como de este tribunal que los actos administrativos deben ser emitidos en resoluciones que deben ser debidamente motivados y que deben estar notificados personalmente. De esta manera la respuesta que conste en oficios simplemente como son oficios las entidades acostumbran a comunicarlos, y como tampoco se dio una comunicación que uno pueda decir que fue recibida por los interesados demandantes en este caso. Así las cosas no hay prosperidad de la excepción de caducidad propuesta […]»
Así mismo señaló que el estudio de las excepciones de «aplicabilidad del artículo 57 del Decreto Ley 1092 y buena fe de la administración» y «las sentencias de la Corte Constitucional citadas por el demandante no establecen efectos retroactivos», estaba reservado al momento de proferir sentencia.
Problema jurídico fijado en el litigio
« […] se contrae a determinar si los demandantes en su condición de empleados en planta externa tienen derecho, o no, a la reliquidación de sus prestaciones con base en el salario realmente devengado».
SENTENCIA APELADA
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia oral de 12 de octubre de 2014, accedió a las pretensiones de la demanda.
Indicó que en atención a diferentes pronunciamientos del Consejo de Estado y de ese tribunal la reliquidación de las cesantías debe realizarse con el salario realmente devengado, es decir, con la moneda extranjera con la que se recibía el salario y no con las homologaciones que hacían en algunos actos administrativos, de los funcionarios externos con los internos.
La Corte Constitucional en la sentencia C-535 de 2005 declaró inexequible la norma que ordenaba esa homologación, privilegiando el derecho al trabajo, por lo que debe tenerse en cuenta el salario devengado en moneda extranjera.
Recordó que como los actos administrativos no fueron notificados, no es de recibo el argumento planteado por la entidad demandada, relacionado con que el demandante debía reclamar 3 años después de proferida la sentencia de la Corte Constitucional, por cuanto no hay actos administrativos en firme, lo que significa la vulneración del debido proceso al contabilizarse un término de prescripción de unos actos que nunca se conocieron y que no se pudieron impugnar.
Citó apartes de una sentencia proferida por esta Corporación con ponencia de la doctora B.L.R. de P. de 24 de junio de 2010 expediente 2005-07605 (2158-2008).
Finalmente declaró la nulidad de los actos acusados y ordenó reliquidar y pagar las cesantías con el salario realmente devengado por el demandante frente a los años 1987-1991, 1994-1996 y 1999-2003, por cuanto unos años de cesantías fueron notificados y otros no. Ordenó al Ministerio de Relaciones Exteriores transferir al Fondo Nacional del Ahorro las diferencias entre los valores que reconoció y los que debe reconocer de acuerdo con la orden emitida. No accedió a la indexación y ordenó el reconocimiento de los intereses moratorios en un 2% de conformidad con lo dispuesto en el artículo 14 del Decreto 162 de 1969. No condenó en costas.
ARGUMENTOS DE LA APELACIÓN
La entidad demandada planteó que el defecto jurídico del fallo de primera instancia radicó en la falta de pronunciamiento sobre el acervo probatorio aportado por la entidad, pues lo que se pretende con la demanda es el pago de unas sumas de dinero por concepto del derecho nacido a partir de la anulación constitucional de normas, que generó la reliquidación de las cesantías del demandante, derecho éste, que es susceptible de prescripción.
La jurisprudencia sostiene que existiendo una expectativa legítima de un derecho que se concretó con la anulación judicial de las normas, desde ese mismo momento nace un derecho subjetivo que faculta al administrado para solicitar a la administración su reconocimiento, y esa solicitud también tiene la oportunidad legal para presentarla, esto es, durante los 3 años siguientes a la ejecutoria del pronunciamiento judicial de anulación de normas, so pena de prescripción del derecho en virtud de lo dispuesto en el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969.
No se tuvo en cuenta que el demandante había presentado petición el 27 de abril de 2010, en la cual solicitó la reliquidación de sus cesantías a través de conciliación. El Ministerio de Relaciones Exteriores expidió respuesta de fondo con el oficio DTH 27576 de 11 de mayo de 2010, lo que quiere decir que para la fecha de presentación de la demanda, esto es el 4 de febrero de 2013, ya había caducado el medio de control. Mal puede aceptarse que al provocar el demandante una segunda respuesta a la administración (DITH 49416 de 23 de julio 2012) se pueda revivir un término que dejó vencer, pues la respuesta de fondo fue proferida con el oficio DTH 27576 de 11 de mayo de 2010 frente al cual operó la caducidad.
La notificación personal no es la única forma de notificación legal que existe, toda vez que el ordenamiento jurídico ha establecido otras formas de notificación cuando la administración no otorga la oportunidad de ejercer los recursos existentes y los ejecuta, por lo que la caducidad se debe contar a partir de dos situaciones: 1) de la ejecución del acto administrativo y 2) por conducta concluyente, desde el momento en que el demandante radica la petición en la que solicita la reliquidación de sus cesantías.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
Nación -Ministerio de Relaciones Exteriores
Insistió en los argumentos de caducidad y prescripción y realizó algunas precisiones relacionadas con las sentencias proferidas por la Corte Constitucional referentes a la reliquidación de las prestaciones sociales de los funcionarios de la carrera diplomática y consular del ministerio.
Hizo referencia a unos pronunciamientos del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en los cuales para los casos de exfuncionarios del Ministerio de Relaciones Exteriores que solicitan la...
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