Sentencia nº 68001-23-31-000-2004-00295-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 10 de Noviembre de 2017
| Fecha | 10 Noviembre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓ N TERCERA
SUBSECCIÓ N A
Consej er a ponente: M.N.V. RICO
Bogotá, D.C., diez (10) de noviembre de dos mil diecisiete (2017)
R. ación número: 68001 - 23 - 31 - 000 - 2004 -00295-01 (52733 )
Actor: CONSORCIO CCA
Demandado: NACIÓN - CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA
Referencia: APELACIÓN SENTENCIA - ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES
Temas: PROCEDENCIA Y OPORTUNIDAD DE LA ACCIÓN CUANDO SE PRETENDE LA NULIDAD DE ACTOS PREVIOS EXPEDIDOS CON OCASIÓN DE LA ACTVIDAD CONTRACTUAL / configuración de la tercera hipótesis no hay lugar a restablecimiento - CAUSALES DE RECHAZO DE LAS PROPUESTAS - la oferta del proponente no fue rechazada / DE LA POSIBILIDAD DE SUBSANAR O ACLARAR INFORMACION INEXACTA CONTENIDA EN LAS PROPUESTAS / VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE SELECCIÓN OBJETIVA - se declara la nulidad del acto de adjudicación y consecuencialmente del contrato.
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander - Sala de Otros Asuntos - Subsección de Descongestión, el veintiocho (28) de agosto de dos mil catorce (2014), mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
I. A N T E C E D E N T E S
1. La demanda
La demanda con la que se inició este litigio fue presentada el 6 de octubre de 2003 por el consorcio CCA, conformado por las sociedades Construcciones Civiles Ltda., CIVILCO, CADSA y Gestiones y Proyectos S.A., en ejercicio de la acción contractual impetrada contra el Consejo Superior de la Judicatura - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial con el fin de que: i) se declarara la nulidad de la Resolución No. 3310 del 5 de octubre de 2001, por la cual el Consejo Superior de la Judicatura - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial adjudicó la Licitación No. 05 de 2001, cuyo objeto consistió en contratar la construcción de la segunda etapa del palacio de justicia de Bucaramanga - Santander, al consorcio Moderno; ii) se declarara la nulidad absoluta del contrato No. 041 celebrado entre la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y el consorcio Moderno, como resultado del procedimiento licitatorio aludido; iii) se declarara que el consorcio CCA presentó la propuesta más favorable a los intereses de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial; iv) como consecuencia, se condenara a la demandada a reconocer y pagar a la demandante los perjuicios derivados de dicha declaratoria, traducidos en la utilidad dejada de percibir por la no adjudicación e inejecución del respectivo contrato, estimada en $213'400.000, y los gastos en que incurrió el demandante para participar en la mencionada licitación, calculados en $7'000.000 y v) se condenara a la entidad demandada a pagar a la parte actora las costas y las agencias en derecho.
2. Los hechos
En el escrito de demanda, en síntesis, la parte actora narró los siguientes hechos relevantes:
2.1. El 2 de agosto de 2001, el Consejo Superior de la Judicatura - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial expidió la Resolución No. 2793, por la cual dio apertura a la Licitación Pública No. 05 de 2001, cuyo objeto consistió en contratar la segunda etapa del palacio de justicia de Bucaramanga - Santander.
2.2. El pliego de condiciones que gobernó la Licitación No. 05 de 2001 contempló como factores de evaluación los aspectos técnicos, económicos y financieros.
2.3. Dentro del plazo establecido se presentaron 46 proponentes, entre ellos el consorcio CCA y el consorcio Moderno.
2.4. Luego de realizar la evaluación de las propuestas, se otorgaron los siguientes puntajes:
1) Unión temporal Edificar Bucaramanga 995.72 puntos
2) Consorcio CCA 994,23 puntos
3) Constructora C.C.L.. 988.73 puntos
4) Consorcio CCR 986.07 puntos
5) Consorcio INGESA 983.07 puntos
2.5. Como resultado de las observaciones formuladas al informe de evaluación de las propuestas, el 3 de octubre de 2001 la Junta de Licitación, por un lado, descalificó a la unión temporal Edificar Bucaramanga y, de otro, estimó que existían inconsistencias en las certificaciones aportadas por Civilco Ltda., sociedad integrante del consorcio demandante, en las que señalaba los períodos laborados por el director de obra, situación en virtud de la cual la entidad modificó el puntaje asignado inicialmente y, como resultado de esa alteración, la propuesta del demandante ocupó el décimo lugar en el orden de elegibilidad, con un puntaje de 894.23 puntos.
2.6. Mediante Resolución No. 3310 del 5 de octubre de 2001, emitida por el Consejo Superior de la Judicatura - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial se adjudicó la Licitación Pública No. 05 de 2001 al Consorcio Moderno, integrado por la sociedad Ingarme S.A., L.E.S., G.G. y J.A.M..
2.7. Como consecuencia de la adjudicación, el 5 de octubre de 2001 el Consejo Superior de la Judicatura - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y el consorcio Moderno celebraron el Contrato de Obra No. 041.
3. Normas violadas y concepto de la violación
El actor sostuvo que la expedición del acto administrativo transgredió las normas en que debió fundarse, tales como los artículos 26 y 29 de la Ley 80 de 1993. En su sentir, la Administración desatendió los principios de igualdad y el de selección objetiva, en la medida en que no tuvo en cuenta los argumentos expuestos frente a las observaciones elevadas en desmedro de la propuesta del consorcio CCA, al punto que la Junta de Licitaciones modificó el puntaje inicialmente asignado, alterando de esta forma su vocación de elegibilidad.
Añadió que las aclaraciones ofrecidas por el consorcio revelaban que el demandante no obró de mala fe; por el contrario, afirmó que las supuestas inconsistencias señaladas frente a sus certificaciones nunca existieron, menos aún si se tiene consideración que los documentos que hacían constar la experiencia del director de obra emanaron de la Superintendencia de Sociedades y de la Alcaldía Mayor de Bogotá, circunstancia que permitía considerarlos documentos públicos dotados de autenticidad.
Alegó que, dentro de la oportunidad concedida, el consorcio CCA aclaró a la entidad que si bien la Alcaldía acreditó la labor realizada por el contratista en esa oportunidad, la certificación correspondiente no se presentó por cuanto el inicio de la obra databa de julio de 1986, fecha anterior a la exigida en el pliego de condiciones para la Licitación No. 05 de 2001, cuestión que, en todo caso, no restaba validez a la referida certificación, ni contrariaba la realidad de los hechos.
4 . Actuación procesal
4.1.En proveído del 27 de octubre de 2004, el Tribunal Administrativo de Santander admitió la demanda y ordenó la notificación al Director Ejecutivo de Administración Judicial.
4.2. Por auto del 12 de julio de 2006, el Tribunal de primera instancia abrió el debate probatorio.
4.3. Mediante decisión del 17 de septiembre de 2008, el operador de primer grado ordenó la vinculación al proceso de los miembros del consorcio Moderno, sociedad Ingarme S.A y de los señores L.E.S., G.G. y J.A.M., por considerar que en su condición de adjudicatarios favorecidos con el acto cuya declaratoria de nulidad se solicitaba debían ser citados en calidad de litisconsortes necesarios.
4 .3 . Contestación de la demanda
Dirección Ejecutiva de Administración Judicial
La entidad accionada contestó la demanda dentro de la oportunidad legalmente establecida. Frente a los hechos, expresó que algunos eran ciertos y otros constituían apreciaciones sesgadas.
Como razones de oposición argumentó que no existió claridad en la oferta presentada por el consorcio CCA, en cuanto hace a la acreditación de la experiencia del residente de obra.
Señaló que si bien el órgano evaluador era soporte y apoyo en el procedimiento de selección, no era menos cierto que el concepto que en desarrollo de esa función emitía no era de obligatorio cumplimiento, en tanto no constituía un acto administrativo que creara, modificara o pusiera fin a una situación jurídica, de tal suerte que no resultaba vinculante para la Administración a la hora de decidir acerca de la adjudicación del contrato.
Sumó a lo anotado que el informe de evaluación, no obstante arrojar la calificación asignada a cada una de las propuestas, no contuvo la decisión de adjudicación ni confirió al proponente que obtuvo el mayor puntaje el derecho a exigirla, dado que la ley prohibió el traslado de la dirección y manejo de la actividad contractual al comité asesor, por ser una función que radicaba en cabeza del Jefe o R. de la entidad estatal.
Añadió que la publicidad y contradicción de la evaluación y del estudio comparativo de las propuestas debían agotarse antes de la adjudicación o, a lo sumo, debía ser concomitante con ella.
Concluyó que finalmente la licitación se adjudicó a la propuesta que ofreció mejores beneficios a la entidad contratante.
Adicionalmente, formuló la excepción de caducidad y la que denominó “falta de soporte de las declaraciones y condenas”.
Sociedad Ingar me S.A.
El miembro del consorcio adjudicatario allegó oportunamente escrito de contestación, a lo largo del cual se opuso a las declaraciones y condenas por considerarlas vagas, improcedentes y, además, por cuanto el procedimiento de selección su surtió con arreglo a la ley.
Agregó que en aras de la prosperidad de las pretensiones, al libelista le asistía la carga de demostrar que su propuesta fue la mejor, deber que, en su criterio, fue desatendido.
Formuló la excepción de caducidad de la acción.
G.G.
Contestó la demanda por conductor de curador ad litem, en escrito mediante el cual manifestó que eran ciertos unos hechos y que el resto no le constaban.
E.S.V.
El litisconsorte procedió a contestar el libelo introductorio, a través de apoderada judicial, en documento...
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