Sentencia nº 11001-03-25-000-2012-00085-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 24 de Julio de 2017
| Fecha | 24 Julio 2017 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN A
Consejero p onente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ
Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de julio de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número : 11001 - 03 - 25 - 000 - 2012 - 00085 - 00 (0351 - 12)
Actor: JULIO A.S.B.
Demandado: NACIÓN - PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Tema: Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho-Decreto 01 de 1984
ASUNTO
La Subsección A, Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dicta la sentencia que en derecho corresponda en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 85 del Decreto 01 de 1984, que se tramitó por demanda interpuesta por el señor J.A.S.B. en contra de la Nación, Procuraduría General de la Nación.
LA DEMANDA Y SUBSANACIÓN
(FF. 1-14 y 256-257)
Pretensiones :
Solicitó se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos en su integridad:
Auto del 5 de abril de 2006 que resuelve formular pliego de cargos contra el demandante y ordena dar el trámite verbal a la acción disciplinaria seguida en contra suyo.
Decisión de primera instancia proferida el 26 de julio de 2006 por la Procuraduría Regional de Boyacá, a través de la cual se declaró disciplinariamente responsable al señor J.A.S.B. y se le sancionó con suspensión en el ejercicio del cargo sin derecho a remuneración por el término de cuarenta y cinco días.
Decisión de segunda instancia proferida el 14 de febrero de 2007 por la Procuraduría Primera Delegada en Contratación Estatal a través de la cual se modificó la sanción impuesta, disminuyéndola al término de 1 mes.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó lo siguiente:
Ordenar a la entidad demandada el reconocimiento y pago de los salarios y demás emolumentos dejados de percibir en virtud del cumplimiento de la suspensión «ilegal».
Condenar a la entidad demandada al pago de los daños morales causados por las decisiones disciplinarias sancionatorias, los que tasa en el equivalente al valor de mil salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Disponer que la condena se ejecute conforme a lo previsto en los artículos 176 y 177 del CCA.
Fundamentos fácticos:
El 14 de septiembre de 2005, el señor M.O.N.A., en su condición de fiscal de la organización sindical ANTHOC Seccional Tunja, presentó queja ante la Procuraduría Regional de Boyacá en la que denunció presuntas irregularidades en el proceso de contratación adelantado por el Hospital San Rafael de Tunja en las invitaciones 09, 011, 015, 016, 018, 020 y 022 de 2005.
Los hechos en que se basó la queja obedecieron única y exclusivamente a las medidas eficaces y oportunas que tomó el señor J.A.S.B. desde el 5 de abril de 2004, cuando asumió el cargo de gerente del Hospital San Rafael de Tunja, con el propósito de sacar a la entidad de la crisis administrativa y financiera en la que se encontraba.
Esa crisis exigió dos procesos de reestructuración administrativa, uno en el primer semestre del año 2004 que implicó la disminución de la planta de personal de 508 empleados a 343 y a raíz de ello el quejoso y su cónyuge perdieron su trabajo en la institución. El segundo de tales procesos tuvo lugar en el primer semestre del año 2005.
Tales medidas afectaron los intereses del sindicato en cuestión y, por ende, desataron represalias en contra del hoy demandante, entre las cuales se encuentran su citación a debate en la Asamblea Departamental de Boyacá, el denuncio ante la Fiscalía Diecinueve del Distrito Judicial de Tunja y la queja ante el Ministerio de la Protección Social por persecución sindical, situaciones de las que salió airoso.
En informe de auditoría rendido por la Directora de Control Fiscal de la Contraloría General de Boyacá respecto del área de contratación del Hospital San Rafael de Tunja se establecieron una serie de inconsistencias como la no conformación de expedientes ni foliación de los documentos relativos a los contratos y el no diligenciamiento de la hoja de ruta, situaciones que dan cuenta del incumplimiento de labores de apoyo que no están a cargo del gerente, a quien corresponden funciones de planeación, ejecución, control, evaluación y representación del Hospital.
Mediante auto del 20 de septiembre de 2005, sin tener argumentos jurídicos ni respaldo probatorio, la Procuraduría Regional de Boyacá ordenó adelantar la indagación preliminar de estos hechos, sin embargo esta decisión nunca fue notificada personalmente al hoy demandante, lo que configura la nulidad del proceso administrativo disciplinario.
Por medio de auto del 5 de abril de 2006, el ente sancionador dispuso tramitar la investigación disciplinaria conforme al procedimiento verbal, según lo establecido en el inciso 3.º de la Ley 734 de 2002. La providencia adolece de incongruencias desde el punto de vista fáctico y jurídico, entre estas se resalta el hecho de que se haya (i) mutado el cauce procesal al verbal sin haberlo mencionado en la parte motiva ni haber aludido al artículo de la Ley 734 de 2002 que así lo permitía; (ii) formulado cargos sin que se hubiere demostrado o comprobado la falta.
Al demandante le fueron formulados ocho cargos de los cuales únicamente fue sancionado por los cargos primero, segundo y tercero con la suspensión del ejercicio del cargo por cuarenta y cinco días. Los otros cargos tuvieron que archivarse, lo que significa que al momento de formularse no cumplían con lo ordenado en el artículo 162 ibidem para dar aplicación al artículo 175, inciso 3.º.
Al subgerente Administrativo y Financiero del citado Hospital, E.R.A., se le formularon siete cargos de los cuales solo fue sancionado por el segundo de ellos con la suspensión en el ejercicio del cargo por treinta días.
Ambos disciplinados interpusieron recursos contra la decisión sancionatoria de primera instancia, los cuales condujeron a la modificación de la sanción mediante la disminución del periodo de suspensión de que fue objeto el señor J.A.S.B. de cuarenta y cinco a treinta días y la exoneración de responsabilidad del señor E.R.A. pues se concluyó que a su cargo no le correspondía desarrollar funciones relativas a la contratación.
Los argumentos que permitieron la absolución del señor E.R.A. no fueron tenidos en cuenta respecto del demandante, quien a pesar de haber sido la máxima autoridad del Hospital, no tenía la función específica y concreta de hacer convocatorias o invitaciones a contratar, de evaluar a los diferentes proponentes o de elaborar los pliegos de condiciones, según las Resoluciones 1138 del 5 de septiembre de 2000 y 0135 del 4 de abril de 2005.
Los fallos sancionatorios se basaron en una responsabilidad general de manera que, con apoyo en un criterio de jerarquía y mando, estructuraron la configuración de la falta disciplinaria en el incumplimiento del deber de dirigir y controlar las actividades de la entidad y velar porque se cumpliera la ejecución de los manuales y demás reglamentos aprobados por la Junta Directiva.
La Resolución 0135 de 2005 no establece en cabeza del gerente del Hospital una función relativa al proceso de contratación distinta a la de firmar los contratos. La función de coordinación del proceso de contratación, ejecución y liquidación de los contratos estaba asignada a empleados de inferior categoría, específicamente al profesional de talento humano - profesional especializado, código 335, Grado 54, Subgerencia Administrativa y Financiera.
Lo anterior supone que no hubo un trato equitativo entre el señor E.R.A. y el señor J.A.S.B., de manera que al violentarse el principio de igualdad se produjo una violación al debido proceso.
Normas violadas y concepto de violación :
Para el demandante los actos administrativos sancionatorios acusados desconocen los artículos 13, 29 y 122 de la Constitución Política; 15, 140 numeral 3, 141, 162 y 175 inciso 3.º de la Ley 734 de 2002; y las Resoluciones 1138 del 5 de septiembre de 2000 y 0135 del 4 de abril de 2005.
Primer cargo: Señaló que los actos demandados violaron el derecho a la igualdad en la medida en que no dieron un trato equitativo a los disciplinados. Mientras que el hoy demandante fue hallado responsable por el primero, segundo y parcialmente el tercer cargo de los ocho que se le formularon, al señor E.R.A. únicamente se le sancionó por el segundo cargo en primera instancia y, en la decisión de alzada, fue exonerado. Adujo que según la Resolución 0135 de 2005 ni el cargo de gerente ni el de subgerente administrativo y financiero tenían asignadas funciones de elaboración, dirección, ejecución y/o coordinación de contratos, labores que correspondían al jefe de la Oficina de Contratación del Hospital y/o al jefe de la Unidad de Talento Humano. A renglón seguido, concluyó que el señor J.A.S.B. no recibió un trato igualitario con relación al que se tuvo con el señor E.R.A. ya que, de haber sido así, la decisión que se tomó en su caso también debía haber sido absolutoria.
Segundo cargo: Alegó que se le violó el derecho al debido proceso por la indebida aplicación del procedimiento disciplinario verbal. Sobre el particular afirmó que, aunque no existían más que vaguedades, dudas y contradicciones en cuanto a los cargos, la formulación de los mismos fue usada como excusa para cambiar el cauce procesal de uno ordinario a uno verbal. Indicó que la mayor muestra de ello es que, tras la decisión de segunda instancia, el actor únicamente fue sancionado por el segundo cargo y sin embargo se formularon ocho en su contra. Además, precisó que en un procedimiento ordinario hubiera bastado con mirar el manual de funciones de cada funcionario para concluir que el cargo no estaba llamado a prosperar.
Tercer cargo: Consideró vulnerados los artículos 175 numeral 3.º, 140 y 141 de Ley 734 de 2002 ya que no se apreciaron las pruebas de forma...
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