Sentencia nº 11001-03-06-000-2017-00061-00 de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 18 de Julio de 2017
| Fecha | 18 Julio 2017 |
| Emisor | Sala de Consulta y Servicio Civil |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: G.A.B. ESCOBAR
Bogotá, D. C., dieciocho (18) de julio de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 11001-03-06-000- 2017 - 00 0 61 -00(C)
Actor : INSTITUTO NACIONAL DE SALUD
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas promovido por el Instituto Nacional de Salud, Secretaria General, frente a la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, Procuraduría General de la Nación, respecto del proceso disciplinario No. ID-016-2016, iniciado en averiguación de responsables por el Grupo de Control Interno Disciplinario del mencionado Instituto.
I. ANTECEDENTES
La información suministrada por las autoridades mencionadas permite establecer los siguientes antecedentes:
Por memorando de 1° de junio de 2016 (folios 2 y 3), la Secretaria General del Instituto Nacional de Salud solicitó al Coordinador del Grupo de Control Interno Disciplinario iniciar acción disciplinaria conforme con lo previsto en la Ley 734 de 2002 para establecer presuntas responsabilidades en el reconocimiento y el pago de los aportes a salud y a pensiones, correspondientes a la señora M.I.C.S., Profesional especializada de la Planta de Personal del Instituto Nacional de Salud, con fundamento en los hechos que se resumen así:
El 3 de abril de 2014 como consecuencia de una enfermedad común, fue incapacitada la profesional universitaria M.I.C.S., y desde esa fecha el INS le reconoció y pagó el subsidio de salud hasta el mes de mayo de 2015.
El 21 de mayo de 2015 el Director General (E) expidió la resolución No. 0595, (folio 23) por la cual reconoció y ordenó el pago de los aportes a salud, con fundamento en el Decreto 1406 de 1999, en otras disposiciones y en un pronunciamiento del Departamento Administrativo de la Función Pública, relacionados en los considerandos del acto administrativo en mención.
Mediante Resolución No. 0823 de 24 de mayo de 2016 (folios 4 a 7) la Secretaria General del Instituto ordenó el reconocimiento y el pago de los aportes a pensión, a partir del mes de mayo de 2015 y hasta el mes de enero de 2016, junto con los intereses de mora. El fundamento normativo y doctrinal fue el mismo invocado para el reconocimiento de los aportes a salud.
El 14 de junio de 2016 (folio 8) el Coordinador del Grupo de Control Interno Disciplinario del INS procedió a abrir indagación preliminar en contra de responsables indeterminados y decretó pruebas; además informó a la Procuraduría General de la Nación de conformidad con lo establecido por los artículos 101 y 155 de la Ley 734 de 2002 (folio 9).
En auto del 16 de enero de 2017 (folios 67 y 68) la Secretaria General del Instituto Nacional de Salud, con fundamento en el informe recibido, consideró que como el acto administrativo de reconocimiento y pago de los aportes para salud fue suscrito por el director encargado del Instituto, la investigación disciplinaria era de competencia de la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Administrativa (R), de la Procuraduría General de la Nación, con base en el artículo 25, numeral 1, literal a) del Decreto ley 262 de 2000, en armonía con el artículo 2° del Decreto 2775 de 2012. Y por conexidad, también el conocimiento sobre las conductas de la Coordinadora del Grupo de Talento Humano y de dos profesionales especializadas que intervinieron en el trámite de la decisión suscrita por el Director encargado.
Mediante auto del 21 de febrero de 2017 (folios 71 a 74), la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa ordenó devolver las diligencias a la “Oficina” de Control Interno Disciplinario del Instituto Nacional de Salud - INS, porque en su criterio, “… el hecho de suscribir un acto administrativo por parte del Director de la Entidad no genera responsabilidad disciplinaria. Se entiende que por disposición legal, el Jefe de la Entidad es el responsable de toda la actividad Administrativa y Contractual; sin embargo… no es posible que este responda por todas las actuaciones que en desarrollo de la misma se realicen; caso contrario, equivaldría a hacer nula e ineficaz la figura de distribución y la de división de funciones…”.
En pronunciamiento del 22 de marzo de 2017, la Secretaría General del INS hace un recuento de la actuación disciplinaria interna y las pruebas allegadas, dentro de las cuales está “… la Resolución 0595 del 21 de mayo de 2015 suscrita por el Director General de la época…”, que dio origen a una acción de tutela “por no realizarse en debida forma los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral”; por consiguiente, concluye en que la omisión en el pago de los aportes en mención configura una presunta irregularidad que podría ser atribuida al superior, y promueve el conflicto negativo de competencia ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, frente a la Procuraduría General de la Nación, Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa (folios 77 y 78).
II. ACTUACIÓN PROCESAL
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 , se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (folio 81 ).
Consta que se informó sobre el presente conflicto al Procurador Segundo Delegado para la Vigilancia Administrativa, al Instituto Nacional de Salud, y a los doctores M.E..M...D., G.R.B.B., M.d.C.D.B., E..M...G. y M..I...C.S., para que presentaran sus argumentos o consideraciones, de estimarlo pertinente (folio 82).
Obra también la constancia de la Secretaría de la Sala en el sentido de que durante la fijación del edicto se recibieron alegaciones del Procurador Segundo Delegado para la Vigilancia Administrativa de la Procuraduría General de la Nación (folio 93).
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES
1. D e la Procuraduría General de la Nación - Procuraduría Segunda D elegada para la Vigilancia Administrativa
Inicia sus alegaciones con la siguiente consideración:
“Como se puede evidenciar, el argumento utilizado por la Oficina de Control Interno Disciplinario del Instituto Nacional de Salud - IN S - para pretender sustraerse de la competencia de investigar disciplinariamente a los funcionarios de esa entidad, es la vinculación del director del INS, por la sola suscripción del acto administrativo que ordenó el reconocimiento y pago de los aportes de salud, a compensar; relacionando al mismo, con las funcionarias que revisaron, aprobaron y proyectaron el citado acto administrativo para la firma del D. y sin tener en cuenta que dichas funciones estaban asignadas a una de las subdirecciones financieras del INS, tal como lo señala el Manual de Funciones que figura en la página web de la entidad, pero el cual no fue analizado por el INS , frente al incumplimiento del deber funcional, para ordenar así la remisión de las diligencias por competencia./ No es la sola suscripción del acto administrativo el que devela la responsabilidad del presunto infractor disciplinario, debe analizarse de manera integral y previo a una recepción de pruebas que demuestren el hecho presuntamente irregular y no remitir, como lo hizo el INS, la queja, sin ningún análisis respecto a la competencia, frente a lo dispuesto en el Manual de Funciones que rige para la entidad.”
A lo cual agrega una síntesis de los trámites sobre actualizaciones en las novedades en materia de salud y las responsabilidades que se establecen en el Manual de Funciones del INS, para concluir que “ignorar este aspecto podría desconocer el principio de confianza que orienta el desarrollo de las funciones de la administración pública e incluso incurrir en una atribución de responsabilidad objetiva, la cual se encuentra proscrita en nuestro ordenamiento.”
Continúa refiriendo que:
“ (…) en la Ley 734 de 2002 o Código Disciplinario Único, se estableció que la titularidad del poder disciplinario, si bien es del Estado está a cargo entre otras de las oficinas de control interno disciplinario y por consiguiente la referida ley estableció en su artículo 76 que todas las entidades del Estado, con excepción sólo de las competencias del Consejo Superior de la Judicatura, deberán organizar una oficina del más alto nivel que garantice la doble instancia para investigar a sus servidores y en el evento que no lo pueda hacer esa segunda instancia recaerá en la Procuraduría General de la Nación”.
Insiste en que el Grupo de Control Interno Disciplinario del INS ha debido tener en cuenta la competencia disciplinaria prevista en el inciso primero del artículo 75 de la Ley 734 de 2002, consistente en que a “las entidades y órganos del Estado, (…) les corresponde disciplinar a sus servidores o miembros”.
Cita apartes de las discusiones adelantadas en la Asamblea Nacional Constituyente en el año 1991, sobre el poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación, que se plasmó en la Constitución Política, artículo 277, numeral 6°, y luego en la Ley 734 de 2002 o Código Disciplinario Único, artículo 3°, en el que se faculta a la Procuraduría General para avocar el conocimiento de aquellos asuntos que se tramiten en las oficinas de control interno disciplinario. El ejercicio de dicha facultad está reglamentado en la Resolución No. 346 de 2002 y, en ese ámbito normativo manifiesta que, para el caso bajo examen, no asume el conocimiento del proceso.
Hace una amplia relación de la jurisprudencia constitucional y de la Sala de Consulta y Servicio Civil, sobre el poder preferente, con especial...
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