Sentencia nº 11001-03-25-000-2010-00310-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 12 de Julio de 2017
| Fecha | 12 Julio 2017 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN A
Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
Bogotá, D.C., doce (12) de julio de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 11001-03-25-000-2010-00310-00(2454-10)
Actor: R.A.D. NIETO
Demandado: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES
Se decide la demanda que en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentó R.A.D.N. contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
Antecedentes
1.1. La demanda
1.1.1. Las pretensiones
En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, el señor R.A.D.N., por conducto de apoderado, formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en orden a que se declare la nulidad de las Resoluciones 06084 del 14 de julio de 2004, 03495 del 11 de mayo de 2005 y 5076 de 21 de junio de 2005, emanadas de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, por medio de las cuales se le declaró disciplinariamente responsable y se le impusieron las sanciones de destitución e inhabilidad para el ejercicio de cargos públicos por el término de 4 años y 6 meses (sic); se confirmó tal decisión y se hizo efectiva, respectivamente.
Como consecuencia de la anterior declaración, solicitó ordenar su reintegro al cargo de profesional en ingresos públicos III, nivel 32, grado 25, o a otro de igual o superior categoría; condenar a la entidad demandada a pagar a su favor los sueldos, primas, bonificaciones, vacaciones y demás emolumentos que integran el salario que dejó de percibir desde el 21 de junio de 2005 hasta cuando sea reintegrado al cargo; declarar que para todos los efectos legales no existió solución de continuidad en la prestación del servicio, en especial, en materia salarial y prestacional; ordenar el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.
1.1.2. Hechos
Los hechos que fundamentaron las pretensiones son, en síntesis, los siguientes:
El 19 de abril de 1971, ingresó a prestar sus servicios en la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, en la cual estaba inscrito en carrera administrativa en el cargo de profesional en ingresos públicos III, nivel 32, grado 25, de la Subdirección de Fiscalización Tributaria.
A través de los actos censurados, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales lo destituyó e inhabilitó por el término de 4 años, pero son decisiones que están afectadas por falsa motivación y desconocimiento de las normas y jurisprudencia que rigen la actividad disciplinaria, pues, las sanciones se impusieron por cargos no investigados y no fueron el resultado de una investigación acorde con los artículos 150, 151, 152, 154 y 156 de la Ley 734 de 2002 y demás que rigen la materia; además, fueron proferidos por autoridades incompetentes.
Tales decisiones también desconocieron lo previsto en el artículo 57 de la Ley 200 de 1995, comoquiera que los funcionarios que intervinieron en las investigaciones no ejercían cargos de igual o superior jerarquía que el investigado.
La entidad lo suspendió del ejercicio de sus funciones durante dos periodos, así: i) del 1 de octubre de 2002 al 1 de julio de 2003 y ii) del 20 de febrero al 20 de julio de 2004 y no reconoció el salario durante ellos.
El Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá, mediante providencia del 25 de mayo de 2004, lo absolvió por falta de pruebas en la presunta comisión de los delitos de cohecho propio y cohecho por dar u ofrecer; tal decisión fue confirmada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, Sala Penal de decisión.
1.1.3. Normas violadas y concepto de violación
Como tales se señalaron los artículos 2, 25, 29, 53, 125, 278, numeral 1, de la Constitución Política; 84 del Código Contencioso Administrativo; las Leyes 443 de 1998; 734 de 2002 y 954 de 2005; y los Decretos 2400 de 1968, 1950 de 1973.
Al desarrollar el concepto de violación, el demandante adujo que la administración no puede separar del servicio, a su arbitrio, al personal que está amparado por el fuero de carrera que goza de una especial protección constitucional; de tal forma, los actos censurados riñen con la estabilidad y el mérito.
Dijo que la administración incurrió en falsa motivación, pues, vulneró sus derechos al trabajo y al debido proceso, este último porque los actos se debieron producir por especialistas en la materia, con título de abogado y, en todo caso, los hechos materia de investigación debieron ser conocidos por el Procurador General de la Nación, según lo previsto en el artículo 278 de la Constitución Política.
Aseguró que también fueron violados los principios de igualdad, favorabilidad y estabilidad en el empleo porque su retiro del servicio no se produjo por las causales establecidas en el artículo 125, inciso 4, de la Constitución Política; y con tal decisión se afectó su patrimonio familiar, personal y moral.
El cargo por falsa motivación lo sustentó en que se aplicaron normas derogadas comoquiera que se definió la situación jurídica y legal con base en la Ley 200 de 1995, cuando se debía aplicar la Ley 734 de 2002; agregó que para accionar los mecanismos de investigación disciplinaria se requiere que exista prueba calificada, esto es, que ofrezca motivos de credibilidad y se debe identificar al posible autor, para ello se debe partir del contenido de la queja y de las pruebas recaudadas dentro de la indagación preliminar. Así las cosas, la autoridad debe evaluar la investigación y si considera que las pruebas lo ameritan, debe proferir el pliego de cargos, pero en el caso no ameritaba proceder de conformidad.
Señaló que en el caso particular, por los términos en que fueron proferidos los actos demandados, es evidente que los funcionarios investigadores no tenían competencia para expedirlos ni para tomar las decisiones a que ellos se contraen.
Afirmó que los actos censurados se expidieron con desconocimiento de los derechos de audiencia y defensa constitucionalmente garantizados; además, se desconocieron los principios que orientan la función administrativa que buscan que los empleos públicos estén provistos por personal profesional e idóneo moralmente que cumpla funciones orientadas a la prevalencia del interés general y, en su caso, al haber prestado su servicio por más de 34 años en la entidad, era parte del personal que se ajustaba a tales principios.
Aseguró que los actos acusados se expidieron «con desviación de las atribuciones propias de los funcionarios que intervinieron en la indagación preliminar y definitiva en la formulación de los cargos que fueron materia para la destitución».
1.2. Contestación de la demanda
El apoderado de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y expuso como argumentos de defensa los siguientes:
En la demanda se hizo consistir el cargo de violación a la Constitución Política, por el presunto desconocimiento del artículo 125, inciso 3, que rige lo relativo al ingreso y ascenso a los cargos de carrera administrativa; sin embargo, tal disposición no otorga a quienes están inscritos en ella, un fuero especial; por el contrario, en el inciso 4 ibidem se establecen las causas por las cuales se produce el retiro y, entre ellas, se menciona la violación del régimen disciplinario, de modo que aunque tales funcionarios públicos gozan de derechos, también deben cumplir los deberes y obligaciones previstos en la ley, en especial, la 200 de 1995 y la 734 de 2002, so pena de incurrir en las sanciones disciplinarias allí establecidas.
Aseguró que con los actos demandados la entidad buscó proteger a los contribuyentes de malas prácticas y para ello, hizo uso de las Leyes 200 de 1995 y 734 de 2002.
Frente al cargo por falsa motivación, precisó que las decisiones fueron el resultado de las pruebas que reposaban en el expediente disciplinario, las que se valoraron con fundamento en lo dispuesto en los artículos 20, 128 y 141 de la legislación disciplinaria; además, con los descargos y pruebas presentadas no se logró desvirtuar el cargo por indebido provecho patrimonial en el ejercicio de las funciones que le fue endilgado al actor.
Sostuvo que para la valoración de las pruebas se atendió el principio de la sana crítica y, luego de un análisis juicioso de ellas, se concluyó que había mérito para confirmar la decisión sancionatoria.
Agregó que durante la actuación disciplinaria se surtieron las etapas procesales de ley, se garantizó el derecho de defensa al disciplinado y se observaron los demás derechos derivados del artículo 92 de la Ley 734 de 2002.
Dijo que la autoridad disciplinante no carecía de competencia, pues, esa materia está regulada por los artículos 48 y 76 de la Ley 734 de 2002, que atribuyen esa función a la Oficina de Investigaciones Disciplinarias de la Unidad Administrativa Especial de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
Aclaró que los servidores de la contribución tienen el deber especial de asumir un comportamiento transparente en sus relaciones económicas y financieras, así como en la procedencia de sus recursos, de modo que, están en la obligación de dar una explicación satisfactoria acerca del manejo de sus actividades y negocios públicos y privados cuando el Estado lo exija, comoquiera que han sido investidos de la confianza para trasladar a ellos parte de las funciones que a este le corresponden, en el desarrollo de los fines y objetivos en el ámbito de la gestión pública.
Sostuvo que no es cierto, como se afirma en la demanda, que los funcionarios que tuvieron a cargo la investigación disciplinaria no sean idóneos, pues sus hojas de vida prueban lo contrario; siendo así, los cargos por violación al debido proceso y falsa motivación no deben prosperar,...
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