Sentencia nº 11001-03-06-000-2017-00138-00 de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 12 de Diciembre de 2017
| Fecha | 12 Diciembre 2017 |
| Emisor | Sala de Consulta y Servicio Civil |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: ÁLVARO NAMÉN VARGAS
Bogotá, D. C., doce (12 ) de diciembre de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número : 11001-03-06-000-201 7 -00 138 -00 (C)
Actor: AGENCIA DE DESARROLLO RURAL
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimie nto de la función prevista en los artículo s 39 y 112 , numeral 10 , del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, procede a res olver el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, la Agencia de Desarrollo Rural , la Agencia Nacional de Tierras y la Procuraduría General de la Nación.
I. ANTECEDENTES
Mediante o ficio N o. 0056 del 27 de enero de 2016, el Juzgado Primero Civil Municipal de S., Atlántico, corri ó traslado al INCODER de un incidente de desacato promovido por el señor J.O.V., ante el presunto incumplimiento , por parte de esa entidad , del f allo proferido por ese mismo juz gado el 27 de julio de 2015, en virtud de una acción de tutela promovida por l os señores J.A. y R.O.V., providencia en la cual se o rdenó al INCODER en Liquidación que “ inicie las actuaciones tendientes a darle respuesta clara y de fondo a la petición de fecha 3 de junio de 2015, respuesta que debe ser puesta en conocimiento de la parte actora” ( f olios 3 y 56 a 59).
La Dirección Territorial Magdalena del INCODER en Liquidación informó sobre este hecho al Coordinador de Control Interno D isciplinario de la misma entidad, para evaluar las implicaciones disciplinarias que esta situación pudiera generar (folio s 1 y 4) .
El 6 de abril de 2017, e l Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en el proceso de cierre y liquidación del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, INCODER, recibió unos archivos docu mentales correspondientes a dos quejas y dos informes que involucraban a ex servidores de dicha entidad. Uno de dichos informes es el que origina el presente conflicto de competencias.
Una vez analizado el informe provenient e de la Dirección Territorial Magdalena del INCODER , el ministerio consideró que, por est ar relacionado el asunto con las funciones que fueron trasladadas a la A gencia de Desarrollo R ural, ADR ( trámite de unos bonos agrarios a favor de un beneficiario del INCODER ) , la competencia para investigar el hecho le correspond ía a dicha agencia , de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 1850 de 2016, por lo cual se ordenó remitir el señalado informe a la Secretaria General de la Agencia de Desarrollo Rural (folio 5).
Una vez recibidos los documentos, la Secretaria General de la Agencia de Desarrollo Rural decidió abstenerse de asumir el conocimiento del asunto, por considerar que lo dispuesto sobre este punto en el Decreto 1850 de 2016 es abiertamente inconstitucional y, por lo tanto, debía ser inaplicado, ya que el legislador es el único que puede señalar competencias en materia disciplinaria. Igualmente, mencionó que el Decreto 2364 de 2015, “[p]or el cual se crea la Agencia de Desarrollo Rural - ADR, se determinan su objeto y su estructura orgánica”, tan solo le asignó a la ADR la atribución de adelantar procesos disciplinarios en contra del personal vinculado a esa entidad, por hechos ocurridos en el desempeño de su cargo. Finalmente y debido a lo anterior, propuso un conflicto negativo de competencias administrativas ante Sala de Consulta y de Servicio Civil. (Folios 7 a 17).
II. ACTUACIÓN PROCESAL
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 , se fijó edicto en la Secretaría de esta Corporación por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos ( folio 20 ).
Los informes secretariales que obran en el expediente dan cuenta del cumplimiento del trámite ordenado en el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437, dentro del cual se informó sobre el conflicto planteado al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a la Procuraduría General de la Nación, a la Agencia de Desarrollo Rural, a la Agencia Nacional de Tierras, al Juzgado Primero Civil Municipal de S. y a los señores R. y J.O.V. (folios 21 y 22).
Una vez examinada la documentación allegada al expediente para que la Sala de Consulta y Servicio Civil dirima el conflicto negativo de competencias administrativas, se advirtió que, además del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y de la Agencia de Desarrollo Rural, entidades entre las cuales se trabó originalmente el conflicto, también podrían resultar competentes la Agencia Nacional de Tierras o la Procuraduría General de la Nación. En atención a lo anterior, y con el fin de garantizar el debido proceso y la defensa de las entidades mencionadas, el Magistrado Ponente, por auto del 22 de noviembre de 2017, resolvió oficiar a las citadas entidades para que, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes al recibo de la comunicación, procedieran a intervenir, presentando sus alegatos (folios 65 y 66).
En cumplimiento de dicho auto, la Procuraduría General de la Nación remitió sus alegatos, en los cuales expuso que el competente debería ser el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, ya que considera que la falta de cumplimiento de la sentencia de tutela, que dio lugar al incidente de desacato, no es un hecho relacionado con las funciones trasladadas a ninguna de las dos agencias que fueron creadas (folios 69 a 74).
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES
Dentro de la actuación, las partes intervinientes presentaron los argumentos que se exponen a continuación:
Agencia de Desarrollo Rural
Manifiesta que el Decreto 1850 de 2016 , que asignó competencias en materia disciplinaria a la Agencia de Desarrollo Rural para conocer de procesos, quejas e informes disciplinarios en contra de ex servidores públicos del INCOD ER y del INCODER en liquidación, es una norma reglamentaria y, por lo tanto, sin fuerza de ley.
En consecuencia, dicha normati vidad es ostensiblemente inconstitucional, pues en esta materia existe una reserva de ley, que proviene de la Constitución Política, tal como lo ha explicado en varias ocasiones la mis ma Sala de Consulta y Servicio C ivil.
Adicionalmente, señala que si bien algunas de las funciones del extinto INCODER fueron trasladadas a la Agencia de Desarrollo Rural, esto no significa , a su criterio, que dicha agencia deba continuar con los pro cesos disciplinarios que cursara n contra funcionarios del INCODER por hechos , actos o actuaciones realizadas d urante su vinculación con la entidad suprimida, ya que la ley es la única que puede señalar competencias en materia disciplinaria.
En consecuencia y dada la inaplicabilidad del citado decreto, concluye que la competencia para conocer de estos procesos y actuaciones le corresponde , e n primer lugar, al M inisterio de Agricultura y Desarrollo Rural, como cabeza del respectivo sector administrativo , en virtud de lo cual tiene una especie de cláusula general de competen cia. De no ser dicho ministerio el competente , la única entidad que podría conocer del presente asunto sería la Procuraduría General de la Nación, en virtud de la cláusula general de competencia contenida en los artículo s 275 y 277, numeral 6º, de la Constitución Política . Esta última norma dispone que una de las funciones del Procurador General de la Nación es la de “ [ e ] jercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular (…)” .
Dado lo anterior, la ADR solicit a que la Sala declare competente al M inisterio de Agricultura y Desarrollo Rural y, subsidiariamente, es decir, en el evento de que no se considere competente a dicho ministerio, a la Procuraduría General de la Nación.
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
Menciona que el artículo 4° del Decreto 1850 de 2016 modificó el artículo 22 del Decreto 2364 de 2015 . En cuanto a los procesos disciplinarios contra ex empleados del extinto Incoder, la norma citada estableció :
“ Artículo 22. Procesos disciplinarios . Los procesos disciplinarios que estén en curso a la fe cha de entrada en vigencia de este decreto, así como los que se inicien o deban iniciarse después de esta fecha, por hechos o conductas cometidas por los empleados del INCODER o del INCODER en Liquidación, continuarán a cargo de la entidad en liquidación.
A la fecha de terminación del proceso liquida torio, los procesos disciplinarios que no hayan culminado y las quejas e informes que no cuenten con actuación, se continuarán así:
1. La Agencia Nacional de Tierras o la Agencia de Desarrollo Rural adelantarán fdos los procesos disciplinarios, quejas o informes en curso o que se deban tramitar contra los funcionarios que venían vinculados al INCODER y ~ue hayan sido incorporados a la agencia respectiva.
2. Los procesos disciplinarios en curso, así como las quejas e informes que no cuenten aún con actuación procesal, distintos a los indicados en el numeral 1 del presente artículo, serán entregados a la Agencia de Desarrollo Rural o a la Agencia Nacional de Tierras para su continuación, de acuerdo con la relación que tengan los hechos investigados con las funciones asignadas a cada agencia.
(…) ”
Agrega que e n cumplimento de lo establecido por el decreto anterior , el pasado mes de abril se dispuso el reparto de las quejas y los procesos disciplinarios del antiguo INCODER, entre la Agencia de...
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