Sentencia nº 25000-23-36-000-1996-02694-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 28 de Septiembre de 2017
| Fecha | 28 Septiembre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Nulidad de acta de adjudicaci ón
NULIDAD DE ACTA DE ADJUDICACIÓN - No se demostraron los cargos de nulidad por desviación de poder ni violación a normas superiores
NECESIDAD DE DISEÑOS EN LA ETAPA PRECONTRACTUAL - no se exigía en la norma vigente para la época en que se adelantó la Licitación 001-1996 cuando el objeto del contrato consistiera en construcción con diseños del contratista
FALSA MOTIVACIÓN - D esate nción de la carga de la prueba
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓ N TERCERA
SUBSECCIÓ N A
Consej er a ponente: M.N.V. RICO
Bogotá, D.C., veintiocho (28) de septiembre de dos mil diecisiete (2017)
R. ación número: 25000 - 23 - 36 - 000 - 1996 -02694-01 (50405 )
Actor: CONSORCIO GAP
Demandado: BENEFICENCIA DE CUNDINAMARCA
Referencia: APELACIÓN SENTENCIA - ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
Temas: NULIDAD DE ACTA DE ADJUDICACIÓN - No se demostraron los cargos de nulidad por desviación de poder ni violación a normas superiores / NECESIDAD DE DISEÑOS EN LA ETAPA PRECONTRACTUAL - no se exigía en la norma vigente para la época en que se adelantó la Licitación 001-1996 cuando el objeto del contrato consistiera en construcción con diseños del contratista / FALSA MOTIVACIÓN - desatención de la carga de la prueba.
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el cinco (05) de diciembre de dos mil trece (2013), mediante la cual se dispuso (se transcribe incluso con posibles errores):
“PRIMERO: Negar las pretensiones de la demanda, por las consideraciones anteriores.
“SEGUNDO: Ejecutoriado el presente fallo, por Secretaría liquidar los gastos ordinarios del proceso, y en caso de remanentes, devolver al interesado. Lo anterior, de conformidad con lo establecido en artículo 7 y 9 del Acuerdo No. 2552 de 2004, de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
“TERCERO: No se condena en costas.
“(…)”.
I. A N T E C E D E N T E S
1. La demanda
La demanda con la que se inició este litigio fue presentada el veintiséis (26) de julio de mil novecientos noventa y seis (1996), por los miembros integrantes del consorcio GAP, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Beneficencia de Cundinamarca con el fin de que: i) se declarara la nulidad de la Resolución No. 469 del 26 de marzo de 1996, por la cual la Beneficencia de Cundinamarca adjudicó la Licitación Pública No. 01 de 1996 a la unión temporal A.M.C.S., A.M. y C.L.., H.E.J., G.S., y H.R. A.L..; ii) como consecuencia, se condenara a la Beneficencia de Cundinamarca a pagar en favor del consorcio GAP los daños causados con la adjudicación irregular, calculados en la suma de $3.500'000.000 correspondientes al 10% del valor de la propuesta por él presentada, equivalente a la utilidad dejada de percibir, y en la suma de $670'000.000 por concepto de gastos en los que debió incurrir para la elaboración de la propuesta.
2. Los hechos
En el escrito de demanda, en síntesis, la parte actora narró los siguientes hechos:
2.1. Mediante Resolución No. 004 del 17 de enero de 1996, la Beneficencia de Cundinamarca dio apertura a la Licitación No. 01 de 1996, con el fin de escoger al contratista que habría de elaborar el diseño y ejecutar la construcción de la sede administrativa de esa entidad.
2.2. Al procedimiento de selección se presentaron los siguientes oferentes:
i) unión temporal A.M. y Cía. Ltda. y otros; ii) unión temporal Equipo Universal Ltda. y otros; iii) consorcio Gap; iv) sociedad F. Sucursal Colombia S.A.
2.3. De conformidad con el informe de evaluación de las propuestas, el orden de elegibilidad fue el siguiente:
1) unión temporal A.M. y C.L.. y otros;
2) unión temporal Equipo Universal Ltda. y otros;
3) consorcio Gap;
4) sociedad F. Sucursal Colombia S.A.
2.4. En audiencia pública del 26 de marzo del 1996, la Beneficencia de Cundinamarca expidió la Resolución No. 469, a través del cual adjudicó la Licitación Pública No. 01 a la unión temporal A.M. y C.L..
2.5. Se sostuvo en la demanda que la adjudicación se llevó a cabo de forma irregular, por cuanto:
El proyecto arquitectónico presentado por el consorcio demandante merecía el puntaje máximo otorgado a ese criterio de evaluación, no obstante, fue calificado insatisfactoriamente. Por oposición, el proyecto arquitectónico presentado por la unión temporal ganadora adolecía de inconsistencias y no se ajustaba a las normas de construcción del Distrito Capital, a pesar de lo cual fue calificado con el mayor puntaje.
En etapa posterior a la adjudicación, la Beneficencia de Cundinamarca permitió que se produjeran modificaciones a aspectos técnicos relacionados con el proyecto arquitectónico, sin que en la fase previa los demás oferentes hubieran tenido esa opción, cuestión que vulneró el principio de igualdad.
3. Normas violadas y concepto de la violación
Como cargos de nulidad contra el acto acusado, propuso:
Desviación de poder
Advirtió que la Gobernadora del departamento de Cundinamarca rindió declaraciones ante el diario el Tiempo antes del cierre de la licitación, en las que detalló las especificaciones del proyecto a construir, las cuales “coincidencialmente” eran las mismas que las ofrecidas por el consorcio ganador.
Agregó que con anterioridad al cierre de la convocatoria el Comité Intergremial de Ingeniería, Arquitectura e Industria de la Construcción evidenció graves irregularidades relacionadas con la inviabilidad de presentar propuestas para diseñar y construir una obra que carecía de anteproyecto arquitectónico y especificaciones para su construcción, pues el corto tiempo concedido no permitía estructurar adecuadamente una propuesta técnica. De ahí, la parte actora concluyó que la unión temporal adjudicataria conoció anticipadamente las bases técnicas de la licitación y dispuso de mayor tiempo para elaborar la propuesta.
Sostuvo que la entidad transgredió el principio de igualdad al permitir que la unión temporal adjudicataria presentara previamente observaciones frente a las propuestas de las demás oferentes.
Violación al artículo 7 de la Ley 80 de 1993 y de los pliegos de condiciones
Indicó que la propuesta ganadora y aquella presentada por la unión temporal Equipo Universal debieron ser rechazadas, toda vez que en el documento de constitución de dichas agrupaciones no se indicó la extensión de la participación de cada miembro, circunstancia que impedía la comparación objetiva de las ofertas.
Violación al principio de igualdad de los proponentes
Adujo que con posteridad a la adjudicación, la Beneficencia permitió que la unión temporal adjudicataria modificara el proyecto arquitectónico, para subsanar irregularidades de su diseño y obtener la licencia de construcción, oportunidad que no se les brindó a los demás proponentes en la etapa previa a la adjudicación.
Errónea motivación
Como sustento de este cargo argumentó que la propuesta del consorcio Gap no fue debidamente calificada, por no habérsele otorgado el puntaje que correspondía al cronograma de obras presentado.
Igualmente, refutó la calificación que se le otorgó al demandante, de 20 puntos sobre 40, por cuanto, en sentir del libelista, los motivos expuestos para justificar esa evaluación, relacionados con la inconveniencia de la utilización de la fachada en piedra, la inconveniencia del proyecto por presentar posibilidades de ampliación y la inconveniencia de la ubicación del auditorio, no se ajustaban a los parámetros del pliego de condiciones y a los fines institucionales perseguidos.
Añadió que la propuesta de la unión temporal ganadora recibió la máxima calificación, pese a presentar graves inconsistencias relacionadas con las deficiencias en el número de salidas contra el fuego, distancia de recorrido y protección de los medios de evacuación.
3 . Actuación procesal
3.1.Según se evidencia en acta visible a folio 112 del cuaderno No. 1, el 15 de abril de 2002, el Tribunal de primera instancia llevó a cabo una audiencia con el fin de efectuar la reconstrucción del expediente. En desarrollo de la misma, las partes comparecientes presentaron distintas piezas procesales con el fin de rearmar la actuación extraviada, tales como la demanda con su respectivo sello de radicación, los poderes otorgados por los demandantes al profesional del derecho, telegramas notificatorios de designación como curador ad litem de la sociedad H.R. A.L.., una de las cuales conformó la unión temporal adjudicataria que fuere vinculada a la presente causa y del auto que adoptó tal determinación y su contestación de la demanda. Se agregó también el auto que dispuso la apertura del período probatorio.
3.2. Dicha audiencia se reanudó el 19 de abril del mismo año, con el objeto de que el nuevo apoderado de las partes presentara la totalidad de los poderse otorgados por los miembros del consorcio demandante.
3.3. Mediante publicación en diario de la amplia circulación de 2 de diciembre de 2002, se emplazó a H.E.J., miembro de la unión temporal adjucataria y, a través de radiodifusión, se emplazó a las sociedades A.M. y Cía. y A.M.C.S..
3.4. En providencia del 24 de abril de 2003, el Tribunal de primera instancia designó curador ad litem de las sociedades A.M.C.S. y la sociedad A.M. y Cía .
3.5. En decisión del 17 de agosto de 2006, el Tribunal de origen declaró la nulidad de todo lo actuado a partir de la audiencia de reconstrucción del expediente llevada a cabo el 19 de abril de 2002. Apoyó su decisión en el hecho de que las notificaciones surtidas a partir de entonces en relación con las sociedades integrantes de la unión temporal adjudicataria no se efectuaron...
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