Sentencia nº 11001-03-06-000-2017-00192-00 de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 12 de Diciembre de 2017 - Jurisprudencia - VLEX 702138889

Sentencia nº 11001-03-06-000-2017-00192-00 de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 12 de Diciembre de 2017

Fecha12 Diciembre 2017
EmisorSala de Consulta y Servicio Civil

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ

Bogotá D.C., doce (12) de diciembre de dos mil diecisiete (2017)

Radicación número : 11001- 03-06-000-201 7-00 1 92 -00( 23 58 )

Actor: MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL

El señor Ministro de Salud y Protección Social solicita concepto sobre los eventos y las condiciones en los que la Superintendencia Nacional de Salud puede adoptar la medida administrativa de toma de posesión, para administrar o liquidar un agente del Sistema General de Seguridad Social en Salud.

I. ANTECEDENTE S

1. La consulta presentada por el Ministerio de Salud y Protección Social está referida, de manera general, a las funciones de inspección, vigilancia y control que tiene la Superintendencia Nacional de Salud (en adelante SNS) en el Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante SGSSS) y, específicamente, a la potestad de adoptar la medida de toma de posesión que se deriva de aquellas.

2. Como marco legal y reglamentario de la potestad de la SNS para adoptar la medida de toma de posesión de un agente del SGSSS, el Ministerio relaciona las siguientes disposiciones: arts. 230 ss. de la Ley 100 de 1993; el artículo 68 de la Ley 715 de 2001; el art. 35 de la Ley 1122 de 2007 y el art. 68 de Ley 1753 de 2015.

3. Destaca el Ministerio que de acuerdo con el art 35 de la Ley 1122 de 2007, las funciones de inspección, vigilancia y control de la SNS comprenden diversos tipos de actuaciones, entre otras la inspección por medio de visitas, la revisión de documentos, el seguimiento, la advertencia, la orientación y asistencia, y las medidas administrativas dentro de las cuales se encuentra la adopción de la toma de posesión.

4. Finalmente, el Ministerio concluye que de acuerdo con la normatividad vigente y la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado en la materia:

- La SNS cuenta con “un amplio catálogo de medidas de que puede hacer uso, tendientes a conminar el cumplimiento de las obligaciones por parte de los actores del Sistema, revocar o suspender las autorizaciones que la misma Superintendencia profiere e intervenir directamente para el adecuado ejercicio de las funciones de sus vigilados” y,

- (…) que los precedentes jurisprudenciales reiteran y desarrollan la autonomía y discrecionalidad de que dispone la SNS para la imposición de medidas asociadas a sus funciones de inspección, vigilancia y control”.

A partir de este escenario jurídico, el Ministro de Salud y Protección Social formula las siguientes

PREGUNTAS

1. ¿Cualquier incumplimiento en las obligaciones que la ley le impone a los actores del Sistema de Salud, de acuerdo con su rol y competencias, genera automáticamente una causal válida para la toma de posesión?

2. ¿Es la protección a la confianza pública en el sistema, referida en el parágrafo 1º del artículo 230 de la Ley 100 de 1993, un factor a tener en cuenta por la SNS en la gestión de sus funciones de IVC, y particularmente en la adopción de la medida de toma de posesión para administrar o liquidar?

3. ¿La medida de toma de posesión tiene un carácter extremo que obliga a un examen de proporcionalidad entre esta y las otras medidas que consagra la ley, de forma tal que su imposición solo será posible cuando la gravedad de la situación lo imponga por la insuficiencia razonada de otras medidas?

4. Teniendo en cuenta que la toma de posesión es una medida extrema, que procede cuando se han agotado todas las alternativas para recuperar la empresa (Sentencia C-780 de 2001), ¿Es demandable el acto administrativo que recurre a las medidas de toma de posesión, revocatoria o suspensión del certificado de autorización o de habilitación de funcionamiento, cuando existen otras alternativas más proporcionales, frente a una situación crítica de la empresa, que ponderan principios constitucionales como la confianza legítima y la libertad de empresa, por no estar suficientemente motivado o por desviación de poder afectando la validez del acto?

5. ¿En el análisis de proporcionalidad del actuar de la Superintendencia, respecto a una situación fáctica evidenciada, la imposición de la medida debe tener en cuenta los impactos de la misma en el Sistema, o su razonamiento se hace exclusivamente respecto de la entidad objeto de la medida?

II. CONSIDERACIONES

El problema jurídico central planteado a la Sala se orienta a determinar cuándo y bajo qué criterios procede la medida de toma de posesión para administración o liquidación, de una empresa objeto de vigilancia por parte de la SNS.

Para absolver este interrogante y los demás planteados por la consulta, la Sala considera necesario analizar los siguientes temas:

La toma de posesión como medida de intervención del Estado en el Sistema de Seguridad Social en Salud en virtud de las funciones de inspección, vigilancia y control.

Marco jurídico de la toma de posesión a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud: Causales y condiciones de procedencia de la medida.

La discrecionalidad de la SNS para la adopción de la medida de toma de posesión.

1. La toma de posesión como medida de intervención del Estado en el S istema General de Seguridad Social en S alud en virtud de las funciones inspección, vigilancia y control.

La atención de la salud es servicio público a cargo del Estado; este debe garantizar a todas las personas su acceso en las modalidades de promoción, protección y recuperación de la salud, y le corresponde organizar, dirigir y reglamentar la prestación de estos servicios, de conformidad con los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, como también fijar las políticas necesarias para la prestación de los mismos por entidades privadas, de acuerdo a lo previsto en el art. 49 superior.

Dicho precepto constitucional gu arda ín tima relación con el art. 3 35 superior, que establece que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado y que podrán ser pre stados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas o por particulares, pero que, en todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios.

Igualmente, el art. 48 encuentra relación con los artículos 189-22 y 150-7 de la Constitución, los cuales establecen que le corresponde al Presidente de la República "Ejercer la inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos" y que es el legislador el encargado de expedir las normas a las cuales debe sujetarse el gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que señala la Constitución.

En definitiva, por expreso mandato de los arts. 9 y 365 de l a C.P., la seguridad social en salud es un servicio público sujeto a la regulación, control y vigilancia del Estado, en cabeza del Presidente de la República.

Sin embargo, las funciones de inspección, vigilancia y control a las que se acaba de hacer referencia, deben llevarse a cabo por la s superintendencias encargadas, esto es, por organismos técnicos y especializados capaces de efectuar con la eficacia y la exhaustividad requerida esta labor, bajo la orientación del Presidente de la República que es el titular de las respectivas competencia s y, en todo caso, con sujeción a la ley .

En materia de seguridad social en el sector salud, la función de inspección y vigilancia asigna da al P. se ejerce a través de la SNS , organismo de carácter técnico creado por la Ley 100 de 1993, adscrito al Ministerio de Salud, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio indep endiente .

Los objetivos que se buscan a través de las actividades de i nspección, vigilancia y control por parte de la citada Superintendencia son , entre otros : fijar las políticas de inspección vigilancia y control del SGSSS , exigir la observancia de los principios y fundamentos del servicio público esencial de Seguridad Social en salud y promover el mejoramiento integral del mismo; proteger los derechos de los usuarios, en especial, su derecho al aseguramiento y al acceso al servicio de atención en salud, en condiciones de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y estándares de calidad en las fases de promoción, prevención, tratamiento y rehabilitació n en salud, y velar por la eficiencia en la generación recaudo, flujo, administración, custodia y aplicación de los recursos con destino a la prestación de servicios de salud (art. 39 de la Ley 1122 de 2007).

De conformidad con los citados objetivos se podrían afirmar que, en términos generales, el ejercicio de las actividades de vigilancia y control a cargo de la S NS se dirige a asegurar la prestación oportuna, permanente y eficiente del servicio de seguridad social en salud y a lograr que los recursos destinados a su financiación se utilicen exclusivamente para tales fines .

Para este propósito, la SNS ha sido investida con una serie de funciones y facultades, dentro de las cuales se encuentra la potestad de ordenar la toma de posesión para administrar o para liquidar a los agentes del SGSSS. Esta potestad fue concebida a partir de la Ley 100 de 1993 y se encuentra actualmente contemplada en el art. 7 del Decreto 2462 de 2003.

En cuanto a la naturaleza de la toma de posesión como instrumento para el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control de la SNS, se debe advertir que este mecanismo no es una medida administrat iva de carácter sancionatorio , como sí sucede con la facultad de imponer multas por la vio lación del régimen del SGSSS o facultad de revocar o suspender la autorización para funcionar de las entidades vigiladas.

En su lugar, la naturaleza de la medida de toma de posesión -al igual que la de las demás medidas preventivas o de salvamento...

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