Sentencia nº 11001-03-06-000-2017-00185-00 de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 12 de Diciembre de 2017
| Fecha | 12 Diciembre 2017 |
| Emisor | Sala de Consulta y Servicio Civil |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: ÉDGAR GONZÁLEZ LOPEZ
Bogotá, D.C., doce (12) de diciembre de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 11001-03-06-000-2017-00185-00(C)
Actor: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el 112 numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas, suscitado entre el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el Ministerio de Transporte, la Agencia Nacional de Infraestructura y el Departamento Administrativo de la Función Pública.
I. ANTECEDENTES
1. El 18 de abril de 2016, la señora A.M.R.H. presentó ante el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, en adelante el DAPR, un proyecto denominado “Sistema Integrado de Movilidad de Colombia”, en adelante SIMC, para planear, construir y gestionar una red pública, dinámica e integral de trenes, metros y buses (folio 55 y ss).
2. El 22 de abril de 2016, el DAPR dio traslado del proyecto presentado por la señora R.H. al Ministerio de Transporte por estar encargado de la formulación y adopción de las políticas, planes, programas, proyectos y regulación económica en materia de transporte, tránsito e infraestructura de todos los modos de transporte, según lo dispuesto en el artículo 1.1.1.1. del Decreto 1079 de 2015. En opinión del DAPR, la estructuración de un proyecto de transporte público desbordaría sus competencias y usurparía las funciones del Ministerio de Transporte (folio 25).
3. El 8 de junio de 2016, la señora R.H. radicó ante la Agencia Nacional de Infraestructura, en adelante ANI, el proyecto SIMC, con la finalidad de empezar a ejecutarlo, y afirmó que contaba con el aval de la Presidencia de la República (folio 77 y ss).
4. El 27 de junio de 2016, la ANI dio respuesta a la señora R.H. y le informó que el sistema SIMC no era de interés de la ANI, en la medida en que, de acuerdo con lo establecido por el Decreto 4165 de 2011, a esta entidad le corresponde planear, coordinar, estructurar, contratar, ejecutar, administrar y evaluar proyectos de concesión y otras formas de Asociación Público Privada -APP- respecto de las infraestructuras de transporte. La ANI decidió remitir la solicitud al Ministerio de Transporte, pues en su concepto el proyecto no correspondía a una iniciativa de concesión o a una APP, de lo cual le informó a la señora R. (folio 84 y 85).
5. El 5 de enero de 2017, la señora R.H. solicitó mediante correo electrónico una cita a la ANI para exponer los lineamientos de su proyecto. La ANI dio respuesta a esta solicitud informándole a la peticionaria que su proyecto debía cumplir con los requisitos dispuestos en la Ley 1508 de 2012, régimen jurídico de las APP, y con lo establecido en la Circular ANI No. 17 de 2013 (folio 141 anverso).
6. El 27 de enero de 2017, la señora R.H. le informó a la ANI, mediante correo electrónico, la modificación del nombre y el título del pre proyecto de infraestructura pública ferroviaria, el cual se denominaría “COLOMBUS” para ejecutar el proyecto SIMC, en modalidad de Asociación Público Privada (folio 93 y ss).
7. El 28 de febrero de 2017, la señora R. allegó el proyecto “COLOMBUS” ante la ANI para que realizara el estudio y aprobación (folio 102).
8. El 18 de abril de 2017, la ANI le informó a la señora R. que una vez analizada su propuesta, el desarrollo excedía las posibilidades de la ANI y por lo tanto no era competente, porque el proyecto implicaba la creación de una agencia ferroviaria nacional, lo cual es de competencia del Departamento Administrativo de la Función Pública, en adelante DAFP. En concepto de la ANI, el DAFP es la entidad encargada de articular, orientar y coordinar el sector público, razón de lo anterior para remitir el proyecto al DAFP para que se pronunciara al respecto (documento allegado en cd).
9. El 18 de abril de 2017, la señora R. radicó un derecho de petición ante el DAFP para que atendiera su proyecto. El 24 de abril de 2017, el DAFP decidió trasladarlo a la ANI por tratarse de un tema que no es de su competencia (folio 7).
10. El 11 de mayo de 2017, el DAFP también remitió el proyecto al Ministerio de Transporte por considerar que es competencia de dicha entidad porque, a su juicio, el contenido material de la propuesta no encuadraba dentro de las competencias legales asignadas al DAFP (folio 7).
11. El 15 de julio de 2017, la señora R. presentó un derecho de petición, por medios electrónicos, ante la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República para que su proyecto “COLOMBUS” fuera atendido (documento en cd).
12. El 21 de julio de 2017, la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República remitió al Ministro de Transporte la solicitud presentada el 15 de julio de 2017 por la señora R. (documento en cd).
13. El 10 de agosto de 2017, el Ministerio de Transporte remitió a la ANI el proyecto de asociación público privada, en etapa de prefactibilidad, por ser de su competencia (documento en cd).
14. El 22 de septiembre de 2017, la ANI devolvió la petición de la señora R. al Ministerio de Transporte porque la ANI no es competente para crear entidades públicas como lo contempla el proyecto “COLOMBUS”, razón por la cual decidió remitir la petición al DAFP (documento en cd).
15. El 11 de septiembre de 2017, la señora R. interpuso una acción de tutela en contra de la Nación -Presidencia de la República, del Departamento Administrativo de la Función Pública, del Ministerio de Transporte y de la Agencia Nacional de Infraestructura, por considerar que dichas entidades vulneraron sus derechos a la participación ciudadana, el debido proceso y el trabajo; la tutelante solicitó indemnización económica y la celebración de un contrato para desarrollar su proyecto (folio 6).
16. El 26 de septiembre de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, concedió el amparo del derecho fundamental del debido proceso y ordenó a la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República proceder a plantear el conflicto negativo de competencias ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para determinar cuál organismo debe tramitar el proyecto de Asociación Público Privada planteado por la señora R. (folio 6 y ss).
17. El 11 de octubre de 2017, la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, en cumplimiento del fallo de tutela, remitió las diligencias a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para definir la entidad competente que debe atender el derecho de petición de la señora R. (folio 1 y ss).
II. ACTUACIÓN PROCESAL
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (folio 17).
Asimismo, el informe secretarial que obra en el expediente da cuenta del cumplimiento del trámite ordenado por el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (folio 18 y ss).
Consta también que se informó sobre el presente conflicto al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, al Ministerio de Transporte, a la Agencia Nacional de Infraestructura y al Departamento Administrativo de la Función Pública (folio 18 y ss).
ARGUMENTOS DE LAS PARTES
La Presidencia de la República, el Departamento Administrativo de la Función Pública y la Agencia Nacional de Infraestructura presentaron sus alegatos, de los cuales la Sala extrae los apartes más relevantes. El Ministerio de Transporte guardó silencio.
Presidencia de la República. Secretaría Jurídica.
“Según los artículos 14 a 16 de la Ley 1508 de 2012 “por la cual se establece el régimen jurídico de las Asociaciones Público Privadas, se dictan normas orgánicas de presupuesto y se dictan otras disposiciones”, para la estructuración de proyectos de asociación público privada de iniciativa privada (como “Columbus”), los particulares podrán estructurar los proyectos de infraestructura pública y presentarlos a consideración de las entidades estatales competentes para adelantar las etapas de prefactibilidad y factibilidad del proyecto.
Aclarado lo anterior, lo siguiente que se debe advertir es que el proyecto “Columbus”, objeto de la controversia, tiene como finalidad el mejoramiento del transporte público en el país a través de una Asociación Público Privada que desarrolle un sistema integrado y multifuncional de metros y trenes nacionales de Colombia (…) Es decir, hace referencia a un asunto ajeno a la misionalidad del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, cuyas funciones están expresamente mencionadas en el Decreto 672 de 2017 y se encuentran encaminadas a prestar apoyo logístico y administrativo al señor P. en el cumplimiento de sus deberes constitucionales y legales.
En esa medida, no se puede considerar a esta entidad como la “entidad pública competente” a la que se refiere la Ley 1508 de 2012 para valorar una iniciativa de Asociación Público Privada en materia de infraestructura pública de transporte.
Por lo anterior, la participación del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República en la estructuración de un proyecto de transporte público desbordaría las competencias propias de la entidad, usurparía las funciones del Ministerio de Transporte y de la Agencia Nacional de Infraestructura, e iría en contravía de lo dispuesto en los artículos 6, 121, 122 y 123 de la Constitución, según los cuales, en un estado de derecho las autoridades públicas solo pueden actuar conforme a las...
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