Sentencia nº 25000-23-27-000-2010-00152-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 15 de Noviembre de 2017
| Fecha | 15 Noviembre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO
Bogotá D.C., quince (15) de noviembre dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 25000-23-27-000-2010-00152-01(22075)
Actor: AES CHIVOR & CÍA S.C.A. ESP
Demandado: SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
FALLO
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandada, contra la sentencia del 24 de junio de 2015, por la cual la Sección Primera, Subsección “C”, Sala de Descongestión, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, accedió a las pretensiones de la demanda, sin condena en costas.
La parte resolutiva del fallo apelado dispuso:
“PRIMERO.- DECLÁRASE la nulidad de la liquidación oficial de aforo No. 20095340012486 del 31 de julio de 2009, proferida en contra de AES CHIVOR & CÍA. SCA ESP, la Resolución No. SSPD-20095300042205 del 23 de septiembre de 2009, por medio del cual se resolvió el recurso de reposición y la Resolución No. SSPD-20095000061055 del 28 de diciembre de 2009, que desató la apelación, de conformidad con la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO. - A título de restablecimiento del derecho, ORDÉNESE a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios la devolución debidamente indexada de lo pagado en exceso de la mencionada contribución especial, de conformidad con lo establecido en los artículos 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo, y la fórmula descrita en la parte considerativa de este proveído.
(…)”
ANTECEDENTES
El artículo 85 de la Ley 142 de 1994 prevé una contribución especial a favor de la Superintendencia de Servicios Públicos, con el fin de recuperar los costos de los servicios de control y vigilancia que presta a las entidades sometidas a su regulación.
La contribución debe liquidarse y pagarse anualmente, de acuerdo con las reglas establecidas en la norma anteriormente mencionada, y no puede superar el 1% de los gastos de funcionamiento de la entidad contribuyente en el año anterior a aquél en el que se hace el cobro, de acuerdo con los estados financieros puestos a disposición de la Superintendencia.
Mediante la Resolución SSPD-20091300021905 del 27 de julio de 2009, se fijó la tarifa de la contribución para dicho año, en 0.7166% de los gastos de funcionamiento causados por la entidad contribuyente en el año 2008, entendiendo por dichos gastos los descritos en el anexo 1, página 495 del Plan de Contabilidad para Entes Prestadores de Servicios Públicos Domiciliarios de la Resolución SSPD 20051300033635 del 28 de diciembre de 2005.
Por Resolución 20095340012486 del 31 de julio de 2009, la Directora Financiera de la Superintendencia liquidó la contribución a cargo de la demandante como prestadora del servicio de energía eléctrica, en la suma de $602.347.000.00, para lo cual tomó como valor base de liquidación la suma de $84.056.173.928.
Tal decisión fue confirmada por las Resoluciones 20095300042205 del 23 de septiembre de 2009 y 20095000061055 del 28 de diciembre del mismo año, que respectivamente resolvieron los recursos de reposición y apelación interpuestos por la actora.
El 25 de febrero de 2010, la demandante pagó la contribución especial por la suma de $602.437.000, en el Banco BBVA.
DEMANDA
AES CHIVOR S. A. & CIA S. C. A. ESP, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (CCA), solicitó que se declare la nulidad de las Resoluciones 20095340012486 del 31 de julio de 2009, 20095300042205 del 23 de septiembre de 2009 y 20095000061055 del 28 de diciembre del mismo año. A título de restablecimiento del derecho pidió que se le reintegren los dineros cancelados de más por la contribución determinada mediante los actos demandados, es decir, $480.407.000 más los intereses corrientes, de acuerdo con los criterios fijados en la Ley 142 de 1994.
Así mismo, solicitó que se condene a la SSPD a pagar las costas y agencias del proceso.
La demandante invocó como normas violadas los artículos 95-9, 363 y 338 de la Constitución Política; 85 de la Ley 142 de 1994 y, 35 y 36 del Código Contencioso Administrativo. Sobre el concepto de violación expuso, en síntesis, lo siguiente:
Señaló que el sistema y el método para definir los costos de los servicios que presta la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios a las entidades vigiladas y la forma de hacer su reparto, deben ser establecidos por la ley, y que las autoridades pueden fijar la tarifa de las tasas y contribuciones cobradas como recuperación de dichos costos.
De acuerdo con ello, indicó que todo acto administrativo relacionado con la aplicación de la tarifa y de la base para liquidar la contribución especial que incluya gastos que no sean de funcionamiento o que siéndolo no se encuentren asociados al servicio sometido a regulación, excede el marco legal que regula su expedición.
Dijo que la resolución que estableció la tarifa de la contribución para el año 2009, extralimitó las funciones legales de la SSPD, porque la citada entidad entiende que las cuentas de la clase 5 “gastos” incluyen todos los gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación, no obstante que allí figuran cuentas como la 5120 “impuestos, contribuciones y tasas”, que por mandato legal no puede ser base de la contribución.
Sostuvo que todas las disposiciones administrativas deben ser compatibles con las constitucionales que consagran, entre otros, el principio de legalidad de los tributos, según el cual, la base gravable de la contribución sólo puede fijarla la ley. En esa medida, el acto liquidatorio que se acusa viola el deber de contribuir de AES Chivor, junto con los principios de equidad, progresividad y eficiencia tributaria.
A la luz del principio mencionado y de la reserva de ley que involucra para la base gravable, adujo que la Superintendencia no podía invocar disposición administrativa alguna para extender el alcance de dicha base y que excedió sus competencias al incluir en ella conceptos como pérdidas de activos, depreciaciones y costos de producción - cuentas del grupo 75, no obstante que la Ley 142 de 1994 sólo aludió a gastos asociados al servicio sometido a regulación.
Insistió en que los gastos de funcionamiento de un ente de control son sólo algunos de aquéllos en los que incurre la compañía controlada, de modo que a los beneficiarios del servicio de vigilancia sólo puede cobrárseles la tarifa máxima del 1% sobre dichos gastos.
En su concepto, para establecer el límite de cobro de la contribución especial se debe examinar cuáles de las diferentes categorías de gastos de funcionamiento (de personal, generales, transferencias corrientes, transferencias de capital, gastos de comercialización y de producción), se asocian al servicio regulado, pues no todos los gastos de funcionamiento están asociados a ese servicio. Precisó que el Decreto 4579 de 2006 dividió los gastos estatales en gastos de funcionamiento, de inversión y de servicio de la deuda pública, de modo que no solamente existen los primeros.
Indicó que si todos los gastos incluidos en las cuentas de la clase 5 fueran de funcionamiento, la Ley 142 de 1994 no habría precisado que sólo los gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación integran la base para determinar la contribución especial.
Anotó que los gastos operacionales son equivalentes a los gastos de funcionamiento, que si los gastos operacionales son sólo algunos de los que tiene una empresa, estos no pueden ser la totalidad de los gastos que se contabilizan en las cuentas de la clase 5, y que no todos los gastos pueden considerarse “de funcionamiento”.
Señaló que el plan general de cuentas para entes prestadores de servicios públicos domiciliarios distinguió los gastos de funcionamiento, el servicio de la deuda, la inversión y la disponibilidad final, como conceptos distintos e independientes. Así, aunque el servicio de la deuda es un gasto, por lógica contable no puede considerarse como “de funcionamiento”.
Estimó que de los gastos de funcionamiento deben eliminarse los rubros que no estén íntimamente ligados a la prestación del servicio de regulación, como los impuestos, tasas y contribuciones, cuyo pago no se relaciona con la actividad de la compañía sino con el cumplimiento de un deber legal y, en esa medida no integran los rubros que causan la contribución especial de vigilancia y control.
Añadió que la demandada no puede calcular la contribución sobre criterios más amplios que los establecidos por la ley, tomando como “gastos de funcionamiento asociados al servicio regulado” todos los gastos de funcionamiento en general.
Agregó que la motivación de los actos administrativos debe ser seria y adecuada, so pena de resultar falsa e impedir el ejercicio del derecho de defensa, y que si se argumentan motivos inválidos para sustentar el acto administrativo, se estaría condicionando el derecho de defensa del contribuyente y el principio de buena fe que debe regir el actuar de la Administración Pública.
Resaltó que el acto liquidatorio demandado no señaló los elementos cuantitativos por los cuales la Superintendencia cambió la forma de liquidación de la contribución, ni precisó el procedimiento de liquidación utilizado. También apuntó que la simple mención de las normas aplicables no justifica la expedición del acto particular y concreto ni sanea el vicio de falta de motivación, máxime frente a los requisitos de contenido que establece el artículo 712 del ET para las liquidaciones oficiales de revisión.
En su concepto, existe una verdadera contradicción entre los efectos de las medidas que adopta la Superintendencia y su intención de cumplir con los principios de equidad, igualdad, eficiencia y equidad pues, al establecer la base gravable de la contribución, ocasionó el incremento exhorbitante de la misma...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba