Sentencia nº 11001-03-26-000-2017-00030-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 13 de Diciembre de 2017
| Fecha | 13 Diciembre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN A
C. p onente: M.N.V. RICO
Bogotá, D.C., trece (13) de diciembre de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 11 001-03-26-000-2017-00030-00(58 811)
Actor: M.M.P.A.
Demandado: AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA
Refere ncia: SUSPENSIÓN PROVISIONAL EN LA LEY 1437 DE 2011 - MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD SIMPLE
Tema s : SUSPENSIÓN PROVISIONAL EN LA LEY 1437 DE 2011 / requisitos para su decreto respecto de a ctos administrativos - SUSPENSIÓN PROVISIONAL EN LA LEY 1437 DE 2011 / basta con la constatación de la violación de las normas superiores, a partir del análisis del acto acusado y la norma infringida y/o las pruebas allegadas con la demanda - INEXISTENCIA DE VIOLACIÓN DEL NUMERAL 1 DEL ARTÍCULO 91 DE LA LEY 1437 DE 2011 / la suspensión provisional del Decreto 933 de 2013 no se encuentra en firme - VULNERACIÓN DEL ARTÍCULO 330 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA / la norma demandada debió surtir el trámite consulta previa para permitir la participación de las comunidades indígenas o afrodescendientes que desarrollan minería o explotación tradicional en sus territorios.
Procede el Despacho a decidir sobre la solicitud de suspensión provisional formulada por la actora respecto del artículo 1 de la Resolución 0698 de 17 de octubre de 2013, “Por la cual se modifica la Resolución número 0205 del 22 de mayo de 2013, en la cual se estableció el procedimiento para la declaración y delimitación de Áreas de reserva Especial de que trata el artículo 31 del Código de Minas”, acto expedido por la Agencia Nacional de Minería.
I. ANTECEDENTES
1. La demanda, la solicitud de suspensión provisional y su trámite
La señora M.M.P.A., en ejercicio del medio de control de simple nulidad, actuando a nombre propio, solicitó que se declare nulo el artículo 1 de la Resolución 698 de 17 de octubre de 2013, expedida por la Agencia Nacional de Minería, norma del siguiente tenor:
“Artículo 1°. Modificar el artículo 2° de la Resolución No. 0205 del 22 de marzo de 2013, el cual quedará así:
`ARTÍCULO 2°. ÁMBITO DE APLICACIÓN: Podrán presentar solicitud de delimitación y declaratoria de áreas de reserva especial, aquellas comunidades mineras que adelanten explotación tradicional de minerales en la misma.
` Para efectos de la presente resolución, se entiende por explotación tradicional de minerales aquella que se ha ejerci d o desde antes de la vigencia de la Ley 685 de 2001, en un área específica en forma continua o discontinua , por personas naturales o grupos de personas naturales o asociaciones sin título minero inscrito en el Registro Minero Nacional, en yacimientos minerales de propiedad del Estado y que, por las características socioeconómicas de éstas y la ubicación del yacimiento, constituyen para dichas comunidades la principal fuente de manutención y generación de ingresos, además de considerarse una fuente de abastecimiento regional de los minerales extraídos'”.
En escrito separado, solicitó decretar la suspensión provisional de la norma en cita.
Como fundamento de la solicitud de suspensión provisional -así como de la pretensión de nulidad-, la parte demandante indicó que el Gobierno Nacional, mediante los Decretos 2715 de 2010 y 1970 de 2012, reglamentó la Ley 1382 de 2010, por medio de la cual se modificó la Ley 685 de 2001 -Código de Minas-.
Señaló que la Corte Constitucional, a través de la sentencia C-366 de 2011, declaró inexequible la totalidad de la mencionada Ley 1382 de 2010; sin embargo, la Corporación difirió los efectos del fallo hasta el 10 de mayo de 2013.
Expuso que, mediante la Resolución 205 de 22 de marzo de 2013, la Agencia Nacional de Minería estableció el procedimiento para la declaración y delimitación de áreas de reserva especial de que trata el artículo 31 del Código de Minas. Por su parte, a través del Decreto 933 de 2013, el Gobierno Nacional dictó disposiciones en materia de formalización de minería tradicional y modificó, entre otras definiciones, la de minería tradicional.
Posteriormente, la Agencia Nacional de Minería, a través de la Resolución 698 de 2013, modificó la Resolución 205 del mismo año, en el entendido de incluir una definición de minería tradicional acorde con la establecida en el artículo 1 del Decreto 933 de 2013.
Agregó que la Subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación, mediante auto de 20 de abril de 2016, decretó la suspensión provisional de los efectos del Decreto 933 de 2013, medida cautelar solicitada dentro del proceso radicado bajo el número 11001-03-26-000-2014-00156-00 (52.506), al considerar que se trataba de “una clara reproducción de un acto administrativo que desarrollaba el artículo 12 de la Ley 1382 de 2010 y salió del ordenamiento jurídico como consecuencia de la inconstitucionalidad de la mencionada ley, queriendo de esta forma la autoridad reglamentaria intentar revivir los efectos de una disposición jurídica sobre la que operó el decaimiento en virtud de la inexequibilidad de la norma que reglamentaba”.
A la luz de lo anterior, afirmó que era evidente que en la Resolución 698 de 2013 la entidad demandada estaba aplicando un concepto de “minería tradicional” idéntico al definido en el Decreto 933 de 2013, el cual ya había sido suspendido provisionalmente por el Consejo de Estado.
Argumentó que para expedir la regulación materia de la medida cautelar, la Agencia Nacional de Minería no adelantó el proceso de consulta previa respecto de las comunidades indígenas, pese a que en los términos del artículo 330 constitucional resultaba obligatorio, por tratarse de una norma relacionada con la explotación de recursos naturales en sus territorios.
Expuso que en el artículo demandado se definió el concepto de minería tradicional, con el fin de reglamentar el artículo 12 de la Ley 1382 de 2010, por lo que, al derivarse directamente de una disposición que fue declarada inexequible por la Corte Constitucional, se encontraba configurado el decaimiento del acto administrativo.
Precisó que, a través de la disposición cuestionada, la Agencia Nacional de Minería reprodujo el artículo 1 del Decreto 933 de 2013, acto administrativo que fue suspendido provisionalmente por la Subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación a través del mencionado auto de 20 de abril de 2016, por lo que al permitir que se continúe con la aplicación de la norma demandada se vulnera el numeral 1 del artículo 91 de la Ley 1437 de 2011 y se torna inane la decisión ya adoptada en cuanto a la suspensión ya decretada.
Mediante providencias del 8 de mayo de 2017 se admitió la demanda y se ordenó correr traslado de la medida cautelar a la parte demandada, según lo previsto en el artículo 233 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
2. La i ntervención de la entidad demandada
Debidamente notificada de la solicitud de suspensión provisional, en forma oportuna la Agencia Nacional de Minería presentó su oposición a la prosperidad de la medida cautelar.
Señaló, en síntesis, que el juicio de legalidad de los actos administrativos debe efectuarse respecto de las normas superiores que estaban vigentes al momento de su expedición y que los argumentos presentados para sustentar la medida cautelar son los mismos que soportan la demanda, por lo que se trata del tema central del proceso.
Afirmó que, a su juicio, no se encuentra acreditada una circunstancia de la cual pueda inferirse que resulte más gravoso para el interés público negar la medida que concederla, o que al no otorgarse la misma se cause un perjuicio irremediable o que existan serios motivos para considerar que de no accederse a su decreto, los efectos de la sentencia que se profiera en el proceso puedan ser nugatorios, lo que torna inviable la suspensión provisional del acto acusado.
A renglón seguido hizo alusión a los conceptos de legalización -artículo 165 del Código de Minas-, y formalización mediante la delimitación y declaratoria de áreas de reserva especial -artículo 31 del Código de Minas-, según dijo, para aclarar su contenido.
II. CONSIDERACIONES
1. La c ompetencia del Despacho para resolver la petición de suspensión provisional de l a norma demandad a
Por tratarse del medio de control de nulidad simple de un acto administrativo de carácter general, del cual conoce el Consejo de Estado en única instancia, es competencia de la suscrita C., en Sala Unitaria, resolver sobre la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional, en los términos del artículo 233 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con los artículos 125 y 243 numeral 2 del mismo Estatuto.
2. Requisitos para que sea procedente el decreto de la medida cautelar
Como se desprende del análisis del artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, cuando se pretenda la suspensión provisional de un acto administrativo cuya nulidad se invoca, esta procederá por:
Violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Si adicionalmente se pretende el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios, deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos.
No se requiere que exista “manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas”, como sí lo preveía el artículo 152 numeral 2 del Código Contencioso Administrativo, es decir, que el juez debe hacer un análisis más riguroso; no obstante, la solicitud se debe sustentar de modo expreso, pues el decreto de la medida no procede de oficio.
A la luz de lo anterior, y contrario a lo afirmado por la Agencia Nacional de Minería en su escrito de oposición a la prosperidad de la...
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