Sentencia nº 25000-23-37-000-2015-00049-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 29 de Noviembre de 2017 - Jurisprudencia - VLEX 702464357

Sentencia nº 25000-23-37-000-2015-00049-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 29 de Noviembre de 2017

Fecha29 Noviembre 2017
EmisorSECCIÓN CUARTA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIO N CUARTA

C onsejero ponente : STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá D.C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil diecisiete (2017)

Radicación número: 25000-23-37-000-2015-00049-01(22655)

Actor: ISAGEN S. A. ESP

Demandado: SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

FALLO

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia del 5 de mayo de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que resolvió:

“1. Se declara la NULIDAD PARCIAL de la Liquidación Oficial de la Contribución Especial por energía eléctrica, con radicado nro. 20145340018966 de 9 de junio de 2014, mediante la cual la Superintendencia de Servicios Públicos liquida la contribución especial a cargo de ISAGEN S. A. ESP por el año 2014.

2. Se declara la NULIDAD PARCIAL de la Resolución nro. SSPD-20145300025525 de 17 de julio de 2014, por la cual se resuelve el recurso de reposición presentado por la Empresa ISAGEN S. A. ESP contra la anterior liquidación oficial, así como de la Resolución nro. SSPD-20145000036865 de 22 de agosto de 2014, por la cual se resuelve el recurso de apelación presentado por la empresa ISAGEN S. A. ESP contra la mencionada liquidación.

3. A título de restablecimiento del derecho se declara que la contribución a cargo de ISAGEN S. A. ESP por concepto de energía eléctrica es de $823.411.766.

4. Se ORDENA a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios reintegrarle a ISAGEN S. A. ESP la suma de $1.843.595.234, más los intereses corrientes y moratorios que legalmente se causen. (…)”

ANTECEDENTES

El artículo 85 de la Ley 142 de 1994 prevé una contribución especial a favor de la Superintendencia de Servicios Públicos, con el fin de recuperar los costos de los servicios de control y vigilancia que presta a las entidades sometidas a su regulación.

La contribución debe liquidarse y pagarse anualmente, conforme con las reglas establecidas en la norma anteriormente mencionada, y no puede superar el 1% de los gastos de funcionamiento de la entidad contribuyente en el año anterior a aquél en el que se hace el cobro, de acuerdo con los estados financieros puestos a disposición de la Superintendencia.

Mediante la Resolución SSPD-20141300018055 del 29 de mayo de 2014, se fijó la tarifa de la contribución para dicho año en 0.9299% de los gastos de funcionamiento asociados a la prestación del servicio de la entidad contribuyente, de acuerdo con los estados financieros puestos a disposición de la Superintendencia a través del Sistema Único de Información - SUI, a 31 de diciembre de 2013 (art. 1 ibídem), entendiendo que dichos gastos los constituían las erogaciones indicadas en las cuentas que enuncia el artículo 2 ibídem.

Por Liquidación Oficial 20145340018966 del 9 de junio de 2014, el Director Financiero de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios liquidó la contribución especial a cargo de la demandante como prestadora del servicio de energía eléctrica, en la suma de $2.667.007.000, para lo cual tomó como valor base de liquidación la suma de $286.805.818.829.

Previa aplicación del pago anticipado hecho el 30 de enero de 2014 por valor de $1.289.362.000, la liquidación fijó como total a pagar la suma de $1.377.645.000.

Tal decisión fue confirmada por las Resoluciones SSPD-20145300025525 del 17 de julio de 2014 y SSPD-20145000036865 del 22 de agosto del mismo año que, respectivamente, resolvieron los recursos de reposición y apelación interpuestos por la actora.

El 25 de septiembre de 2014, la demandante pagó en el Banco BBVA la suma de $1.377.645.000, como saldo debido por la contribución especial.

DEMANDA

ISAGEN S. A. ESP, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del CPACA, solicitó que se declare la nulidad de la Liquidación Oficial 20145340018966 del 9 de junio de 2014 y de las Resoluciones 20145300025525 del 17 de julio de 2014 y 20145000036865 del 22 de agosto del mismo año. Y como consecuencia de la declaración anterior pidió “se restablezca en su derecho a ISAGEN S.A. ESP ordenando la devolución de dos mil seiscientos sesenta y siete millones siete mil pesos ($2.667.007.000) correspondientes al pago de lo no debido efectuado por la sociedad demandante por concepto de la contribución especial de energía eléctrica a favor de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios que se reseña en el acápite de hechos, más los intereses de mora causados y cobrados por esa Superintendencia y los intereses corrientes y de mora legalmente causados desde el momento del pago y hasta el momento de la devolución”.

La demandante invocó como normas violadas los artículos:

95-9, 121 y 338 de la Constitución.

85.2 de la Ley 142 de 1994.

42 del CPACA.

2313 y 2315 del Código Civil y, 850 del E.T.

Sobre el concepto de la violación, la demandante expuso lo siguiente:

Luego de aludir a la naturaleza jurídica de la contribución especial y al principio de legalidad tributaria, expresó que la Superintendencia vulneró tal principio al liquidar la contribución a cargo de la actora, porque modificó la base gravable establecida en la ley.

Al efecto, con fundamento en jurisprudencia del Consejo de Estado, indicó que la contribución discutida se calculó sobre conceptos que no constituyen gastos de funcionamiento ni integran la base gravable de dicho tributo, como los de las cuentas 7505, 7510, 7517, 7540, 7542, 7545, 7550, 7560 y 7570. Afirmó que los valores correspondientes a tales cuentas ascienden a $198.257.397.965.

Señaló que la inclusión de dichos rubros generó un mayor valor de la contribución especial correspondiente al año 2014 de $1.843.595.544.

Manifestó que la actuación de la Superintendencia conllevó a la vulneración de los principios de legalidad y de reserva de ley, toda vez que, tomó como base gravable de la contribución especial para el año 2014 costos de funcionamiento (registrados en la cuenta 75), esto es, una base distinta de la establecida en la ley, que alude a los gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación.

Adujo que los actos demandados omitieron la motivación, como lo dispone el artículo 42 del CPACA.

Finalmente, con base en los artículos 2323 y 2325 del Código Civil y, 850 del E.T. solicitó la devolución de las sumas indebidamente pagadas.

OPOSICIÓN

La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios se opuso a las pretensiones de la demanda. Al efecto, formuló las excepciones de legalidad de los actos demandados, debida motivación y de inconstitucionalidad.

Concretó la excepción de legalidad en que la contribución especial tiene asidero constitucional en los artículos 95-9, 150-12, 338 y 370 de la C.P.

Adujo debida motivación, para lo cual señaló que el acto liquidatorio incluyó en su motivación la Resolución SSPD 20141300018055 de 29 de mayo de 2014, acto general que junto con la liquidación conforma una unidad de contenido y fin.

Solicitó la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad sobre el inciso segundo del artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994, ante la disparidad entre dicha norma y el bloque integrado por los artículos 338 (inciso segundo), 365 y 370 de la Constitución Política, porque la citada norma legal limitó la base gravable de la contribución a unos rubros insuficientes para recuperar los costos en que incurre la Superintendencia de Servicios Públicos por la prestación de los servicios de inspección, vigilancia y control, no obstante que el Estado está obligado a garantizar la prestación eficiente de los servicios públicos y a ejercer la inspección, el control y la vigilancia de las entidades que prestan dichos servicios.

Concluyó que las cuentas del grupo 75 hacen parte de la base gravable de la contribución, para que la entidad pueda cumplir la finalidad de recuperar los costos de vigilancia y control y, al efecto, presentó un detalle de contenido respecto de las erogaciones de que tratan las cuentas 7505, 7510, 7517, 7540, 7542, 7545, 7550, 7560 y 7570.

Se opuso a la pretensión de intereses, pues en el evento de una devolución el sustento legal aplicable son los artículos 192 y 195 del CPACA.

AUDIENCIA INICIAL

El 28 de marzo de 2016 se llevó a cabo la audiencia inicial de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011. En dicha diligencia, se precisó que no se formularon excepciones previas pues los argumentos aducidos como excepciones corresponden a aspectos de fondo y el litigio se concretó en el examen de legalidad de la Liquidación Oficial No. 20145340018966 del 9 de junio de 2014, por la cual la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios le determinó a ISAGEN S. A. ESP el monto de la contribución a su cargo por la vigencia 2014, y de las Resoluciones Nos. 20145300025525 del 17 de julio de 2014 y 20145000036865 del 22 de agosto de 2014, por las cuales se resolvieron los recursos de reposición y apelación, respectivamente.

Asimismo, en “dilucidar si los actos acusados fueron proferidos (i) quebrantando el principio de legalidad tributaria, por cuanto se liquidó la contribución especial sobre una base gravable no contemplada en la ley, es decir, violando el artículo 85 de la Ley 142 de 1994; (ii) infringiendo el artículo 42 de de la Ley 1437 de 2011, toda vez que los citados actos omiten la motivación obligatoria; (iii) propiciando un pago de lo no debido, según los términos de los artículos 2313 y 2315 del Código Civil y del artículo 850 del E.T.”.

SENTENCIA APELADA

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca anuló parcialmente los actos demandados y declaró que la contribución a cargo de la demandante era de $823.411.766, pues como lo consideró la demandante, solo debe tomarse dentro de la base la cuenta 51 “gastos de administración” menos la 5120 “impuestos,...

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