Sentencia nº 11001-03-15-000-2017-03402-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN QUINTA, de 8 de Febrero de 2018
| Fecha | 08 Febrero 2018 |
| Emisor | SECCIÓN QUINTA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Consejero ponente: C.E.M. RUBIO
Bogotá, D. C., ocho (8) de febrero de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 11001-03-15-000-2017-03402-00 (AC)
Actor: MUNICIPIO DE SAN LUIS, TOLIMA
Demandado: CONSEJO DE ESTADO- SECCIÓN CUARTA
Procede la Sala a decidir la solicitud formulada por el Municipio de San Luis, Tolima, en ejercicio de la acción de tutela consagrada en la Constitución Política, artículo 86, desarrollada por el Decreto 2591 de 1991.
ANTECEDENTES
1. Petición de amparo constitucional
Mediante escrito radicado el 11 de diciembre de 2017 en la Secretaría General del Consejo de Estado, el Municipio de San Luis, Tolima, a través de apoderada judicial, instauró acción de tutela contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado, con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y de acceso a la administración de justicia.
Sostuvieron que tales derechos les han sido vulnerados con la expedición de la sentencia de segunda instancia proferida el 1º de junio de 2017 por la mencionada Corporación, a través de la cual revocó el fallo de 2 de diciembre de 2013 emanado del Tribunal Administrativo del Tolima y, en su lugar, accedió a las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la compañía Cemex de Colombia S.A., en contra del ente territorial tutelante, tramitada bajo el número 73001-23-33-000-2012-00229-01.
En concreto, formuló las siguientes pretensiones:
“(…) Se ampare el derecho fundamental al debido proceso, derecho de defensa y de acceso a la administración de justicia del Municipio de San Luis Tolima y en consecuencia DEJAR SIN EFECTOS la Sentencia de segunda instancia proferida por la SECCIÓN CUARTA DEL CONSEJO DE ESTADO- SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, el 01 de junio de 2017, notificada por estado el 12 de junio de 2017, dentro del proceso radicado 73001-23-33-000-2012-00229-01 (…).
Como consecuencia de la declaratoria anterior, se ordene a la SECCIÓN CUARTA DEL CONSEJO DE ESTADO- SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, dentro del término razonable que considere, dictar la sentencia sustitutiva, donde se corrijan los defectos advertidos a la sentencia que se deja sin efecto (…)”.
2. Hechos
Comoquiera que en la demanda se hizo una exposición muy limitada del sustento fáctico que dio origen a esta acción, la Sala pasa a recopilar los principales hechos relacionados con la providencia judicial objeto de tutela.
El 30 de marzo de 2010, la sociedad Cemex Colombia S.A. presentó declaración del ICA correspondiente al año 2009 ante el municipio de San Luis, Tolima, en la cual reportó ingresos gravables de $39'271.000, sobre los que se calculó un impuesto de $332.000.
El 31 de marzo de 2011 efectuó dicha declaración respecto del año gravable 2010, por ingresos de $51'143.000, y liquidación del impuesto por $443.000.
El 12 de septiembre de 2011, el ente territorial libró dos requerimientos especiales, identificados con el número 040-016, con el objeto de que se modificaran las declaraciones del impuesto ICA correspondiente a los años gravables 2009 y 2010, con fundamento en que en el territorio del municipio se realizaban tres de las etapas del proceso industrial de producción de cemento, equivalentes al 42.85% de los ingresos brutos obtenidos de la comercialización de la producción en esos años, y que las etapas realizadas en el municipio de Ibagué equivalían al 57.15%, por lo que se proponía modificar las declaraciones privadas en el sentido de aumentar la base gravable del ICA e imponer las sanciones por inexactitud.
El 11 de abril de 2012, la Secretaría de Hacienda del municipio de San Luis expidió las liquidaciones oficiales de revisión 040-01 y 040-02, mediante las cuales modificó las declaraciones del ICA realizadas por Cemex por los años 2009 y 2010, en los mismos términos del requerimiento, esto es, los impuestos quedaron cada uno por $5.151'663.00 y $4.277'036.000, respectivamente, actos que fueron confirmados a través de las Resoluciones 262 y 263 de 13 de noviembre de 2012.
La empresa Cemex Colombia S.A. instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de los mencionados actos administrativos, con el objeto de que se reconociera la firmeza de las declaraciones privadas del ICA presentadas por la compañía ante el municipio de S.L., demanda que fue tramitada en primera instancia por el Tribunal Administrativo del Tolima con el número 73001-23-33-000-2012-00229-01.
En sentencia de 2 de diciembre de 2013, dicha corporación denegó las pretensiones de la demanda, con fundamento en que las pruebas demuestran que Cemex realiza actividades industriales que difieren de la minería y que son parte integrante de la fabricación del cemento gravable con ICA, y la prohibición de gravar con ese impuesto la actividad minera no se aplica en este caso.
Tras haber sido apelada la decisión en comento por parte de la sociedad Cemex Colombia S.A., la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en providencia de 1º de junio de 2017, revocó el fallo recurrido y, en su lugar, anuló las liquidaciones oficiales de revisión demandadas, junto con sus resoluciones confirmatorias, y ordenó que, a título de restablecimiento del derecho se dejaran en firme las declaraciones ICA presentadas por Cemex durante los periodos gravables 2009 y 2010; lo anterior, con sustento en que de acuerdo con el precedente jurisprudencial, la actividad de “trituración” hace parte del concepto de “explotación”, la cual está exenta de ser gravada con ICA ante el pago de regalías.
3. Sustento de la petición
Expuso que en la audiencia inicial de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, se fijó el litigio conforme a los hechos de la demanda, dentro de los cuales en el hecho 7 se informó que “Cemex presentó declaración de ICA en San Luis para los periodos gravables 2009 y 2010”, el cual no fue controvertido por la contraparte, por lo que quedó demostrado que las declaraciones se realizaron en calidad de “industrial” en la actividad de producción de cemento.
Indicó que, en ese sentido, la autoridad demandada no debió retomar un tema superado desde la audiencia inicial, en el que quedó probada la actividad de Cemex como industrial, ni traer a colación una sentencia del año 1999 cuando la compañía era “omisa”, pues en este caso las circunstancias cambiaron luego de que esta se inscribiera como “industrial” desde el 7 de diciembre de 2005.
Adujo la existencia de un defecto fáctico por desconocimiento de las pruebas que demostraban ese hecho, como la inscripción respectiva y las declaraciones de los años gravables 2009 y 2010, por cuanto lo que le correspondía a la Corporación tutelada era revisar si Cemex probó la exactitud de estas, conforme al artículo 1º del Decreto 3070 de 1983, norma que fue desconocida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado al eximir a la sociedad de su obligación de acreditar los registros contables.
Relató que en la sentencia objeto de cuestionamiento, la demandada hizo un análisis innecesario de los dictámenes periciales decretados en el proceso, toda vez que la actividad de la sociedad Cemex quedó demostrada desde la audiencia inicial, cuando se tuvo como hecho cierto que esta presentó declaración ICA para los periodos gravables 2009 y 2010 en calidad de “industrial”, por la actividad de producción de cemento, razón por la cual el estudio del caso debió centrarse en demostrar que de acuerdo a los registros contables, los ingresos de la sociedad eran muy diferentes a los determinados por el municipio.
Arguyó que se incurrió en defecto sustantivo por indebida interpretación del literal d), numeral 2º del artículo 39 de la Ley 14 de 1983, pues se exoneró a la sociedad Cemex de gravar con impuesto ICA, cuando esta no se encuentra dentro de los tipos de establecimientos previstos por la norma.
4. Trámite de la solicitud de amparo
Por auto de 18 de diciembre de 2017, se admitió la solicitud de tutela, se ordenó la notificación de los magistrados que integran la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en calidad de demandados, y se les otorgó el término de tres (3) días para contestar la demanda.
Igualmente, se vinculó a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo del Tolima y al representante legal de la compañía Cemex Colombia S.A., como terceros interesados, para que dentro del término de tres (3) días contestaran la demanda, notificaciones que se surtieron frente a cada uno de los vinculados.
5. Argumentos de defensa
5.1. Sección Cuarta del Consejo de Estado
La consejera ponente de la decisión solicitó que se declare improcedente la acción de tutela, con fundamento en que se atendió el precedente jurisprudencial aplicable al caso, de manera que se concluyó, contrario a lo afirmado por el tutelante, que la actividad de trituración primaria y secundaria de material extraído por Cemex hace parte de las actividades de explotación que integran el proceso de producción de cemento, lo que hacía innecesario el análisis del registro contable de la empresa.
Agregó que la decisión controvertida no fue caprichosa y arbitraria, pues tuvo sustento en el ordenamiento jurídico vigente en virtud del cual se dedujo que si bien la explotación de mina es una actividad industrial, el artículo 39-2, literal d) de la Ley 14 de 1983 estableció la prohibición de gravarla con ICA cuando las regalías o participaciones para el municipio fueran iguales o superiores a lo que correspondiere pagar por el tributo.
5.2. Cemex Colombia S.A.
El apoderado judicial de la sociedad en mención, se opuso a las pretensiones de amparo con base en lo siguiente:
Señaló que se demostró que las actividades de Cemex constituyen explotación minera y, por ende, son exentas de ser gravadas con ICA, por lo cual no existía la obligación de llevar...
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