Sentencia nº 11001-03-15-000-2017-03090-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN QUINTA, de 1 de Febrero de 2018
| Fecha | 01 Febrero 2018 |
| Emisor | SECCIÓN QUINTA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO
Bogotá D. C., primero (1) de febrero de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número : 11001-03-15-000-2017-0 3090 -00 (AC)
Actor : DEPARTAMENTO DE BOYACÁ
Demandado : TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ Y OTRO
Procede la Sala a decidir la solicitud formulada por el Departamento de Boyacá, en ejercicio de la acción de tutela consagrada en la Constitución Política, artículo 86, desarrollada por el Decreto 2591 de 1991.
ANTECEDENTES
1. Petición de amparo constitucional
Mediante escrito radicado el 16 de noviembre de 2017 en la Secretaría General del Consejo de Estado, el Departamento de Boyacá, a través de apoderado judicial, instauró acción de tutela contra el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá, con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, a la administración de justicia y a la defensa.
Sostuvieron que tales derechos les han sido vulnerados con la expedición de las sentencias de 13 de octubre de 2015 y 26 de mayo de 2017, proferidas por las mencionadas autoridades judiciales dentro del medio de control de reparación directa 15001-33-33-007-2013-00089-01, iniciado por la compañía Cootraorcol, contra la entidad accionante.
En concreto, formuló las siguientes pretensiones:
“(…) ordenar se revoque y deje sin efecto las decisiones proferidas por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Tunja y por el Tribunal Administrativo de Boyacá en su sala de decisión No. 6, de fechas 13 de octubre de 2015 y 26 de mayo de 2017 respectivamente, y mediante las cuales se declaró al Departamento de Boyacá, administrativa y patrimonialmente responsable de los perjuicios ocasionados a la Cooperativa de Transportadores del Oriente Colombiano “COOTRAORCOL” y condenó a pagar a la misma los perjuicios materiales en modalidad de daño emergente, lucro cesante y en costas y agencias en derecho (…)”.
2. Hechos
Informó que el 25 de octubre de 2005, la Asamblea Departamental de Boyacá expidió la Ordenanza 031 de 2005, por medio de la cual adoptó la contribución estampilla pro desarrollo del departamento, cuyos sujetos pasivos eran las personas naturales y jurídicas que trasportaran por vía terrestre o férrea recursos naturales no renovables y sus derivados, y cuyo hecho generador era el trasporte de los mismos, valores que se causaban al momento de la expedición de la guía de transporte respectiva o la constancia de ingreso de materiales.
Refirió que de igual forma se emitió el Decreto 0276 de 2006, por el cual se adoptó el formulario de autodeclaración para el recaudo del mencionado tributo, desde el 1º de marzo de 2006.
Expuso que la Cooperativa de Transportadores del Oriente Colombiano, en adelante, COOTRAORCOL, transportó carga de cemento desde la planta de la empresa Holcim Colombia S.A. del municipio de Nobsa, Boyacá, a diferentes destinos del país, en los años 2006 a 2011.
Indicó que la referida ordenanza y su decreto reglamentario fueron demandados en nulidad simple, tramitada por el Tribunal Administrativo de Boyacá bajo el número 2007-00537, expediente dentro del cual accedió a anular los artículos 2 a 9 y 12 de la Ordenanza.
Narró que dicha decisión fue confirmada por el Consejo de Estado, a través de la sentencia de 18 de noviembre de 2012, tras encontrar probados los cargos de violación a la norma superior y a la Ley, y falta de competencia.
Anotó que el 2 de agosto de 2013, la empresa COOTRAORCOL instauró demanda de reparación directa contra el Departamento de Boyacá, con el fin de que se declarara administrativa y patrimonialmente responsable a dicho ente territorial, por los perjuicios generados con la expedición ilegal de la ordenanza y su decreto reglamentario, y con el consecuente cobro de la contribución “estampilla pro desarrollo”.
Relató que dicha demanda fue tramitada por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Tunja, despacho que el 13 de octubre de 2015 profirió sentencia de primera instancia en el sentido de acceder a las pretensiones de la demanda, providencia que fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Boyacá en fallo de 26 de mayo de 2017.
3. Sustento de la petición
Destacó que los fallos objeto de controversia incurrieron en defecto sustantivo, por cuanto no determinaron con certeza la existencia de un daño antijurídico como elemento esencial de la responsabilidad patrimonial del Estado.
Arguyó que en la Sección Tercera del Consejo de Estado existen dos líneas argumentativas sobre la responsabilidad del Estado por hechos de legislador, por lo que al no existir posición unificada sobre la procedencia de declarar responsable a la Administración por el daño ocasionado al patrimonio de los contribuyentes por el cobro de un tributo durante el tiempo en que se ejecutó el acto administrativo que dispuso la contribución, las autoridades tuteladas debieron adoptar la posición asumida en las sentencias de 20 de octubre de 2014, 11 de marzo de 2010 y 17 de abril de 2016, en las cuales se precisó que la declaratoria de nulidad del acto administrativo no implica necesariamente la antijuridicidad del daño.
Mencionó que acorde con las teorías sobre responsabilidad extracontractual del Estado, los postulados constitucionales ordenan a los administrados a contribuir con el pago de impuestos; sin embargo, ante la nulidad del acto creador del tributo no puede acarrear en perjuicio alguno antijurídico pues solo se configura con posterioridad a la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma o a la nulidad del acto administrativo, pues antes de ese momento la disposición era de obligatorio cumplimiento para el administrado.
Enunció que pese a que la nulidad de la ordenanza y su decreto reglamentario, a través de los cuales se creó la contribución “estampilla prodesarrollo” generó efectos ex tunc, dicho fallo de nulidad no afecta situaciones jurídicas consolidadas antes de la fecha de la sentencia, pues no se pueden desconocer derechos que surgieron en vigencia de las disposiciones.
Concluyó que no se puede declarar la existencia de un daño antijurídico por el cobro del tributo en la vigencia de la ordenanza y su decreto reglamentario, dado que su pago se realizó durante el lapso en que los actos administrativos se reputaron legales y, en consecuencia, el elemento constitutivo de la responsabilidad del Estado en los términos del artículo 90 de la Constitución Política no se encuentra acreditado, por lo que no había lugar a la indemnización de perjuicios.
4. Trámite de la solicitud de amparo
Por auto de 22 de noviembre de 2017, se admitió la solicitud de tutela, se ordenó la notificación del juez Séptimo Administrativo del Circuito de Tunja y a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Boyacá,, en calidad de demandados, y se les otorgó el término de tres (3) días para contestar la demanda.
Igualmente, se vinculó a la Asamblea Departamental de Boyacá y al representante legal de COOTRAORCOL, como terceros interesados, para que dentro del término de tres (3) días contestaran la demanda, notificaciones que se surtieron frente a cada uno de los vinculados.
5. Argumentos de defensa
5.1. Tribunal Administrativo de Boyacá
Mediante escrito radicado el 1º de diciembre de 2017, el magistrado titular del despacho 4º de la mencionada corporación contestó la demanda bajo los siguientes términos:
Manifestó que las providencias objeto de controversia no incurrieron en defecto sustantivo, por cuanto a la fecha no existe sentencia de unificación sobre la responsabilidad del estado en los casos en que se declara la nulidad de un acto administrativo creador de una obligación tributaria, por lo que el juez, en uso de su autonomía judicial, podía optar por alguna de las tesis vigentes.
Comentó que los fallos traídos a colación por la parte actora no son aplicables en este caso, dado que en tales sentencias se estudió la responsabilidad del Estado por la declaratoria de inexequibilidad de una ley creadora de una obligación tributaria; en cambio, aquí se discuten los efectos de la anulación de un acto administrativo.
5.2. Cooperativa de Transportadores del Oriente Colombiano+ COOTRAORCOL
En memorial radicado el 7 de diciembre de 2017, la representante de la compañía se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en que no se configuró el defecto sustantivo alegado por la accionante, ya que los fallos cuestionados respetaron el precedente existente; además, el simple descontento de la tutelante con las providencias del juez ordinario no conlleva a la procedencia de la acción.
5.3. Asamblea de Boyacá
Por escrito presentado el 12 de diciembre de 2017, el presidente de la citada corporación contestó la acción, bajo estos términos:
Señaló que el decaimiento del fundamento normativo del tributo conlleva a la posibilidad de reclamar mediante devolución o compensación lo pagado, pero es claro que ello no afecta la ejecutividad de los actos de liquidación, sino que abre la posibilidad de cobro.
Resaltó que la acción procedente para tal efecto no es la de reparación directa, sino la de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos particulares de cobro de un tributo.
5.4. Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Tunja
En memorial radicado el 16 de enero de 2018, dicho despacho judicial se opuso a las pretensiones de la demanda, en el sentido de precisar que las sentencias cuestionadas no lesionaron los derechos fundamentales invocados, ya que se sustentaron en normas jurídicas aplicables y tuvieron en cuenta el precedente vigente.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Competencia
La Sala es competente para conocer en primera instancia la presente acción de tutela, en atención a lo consagrado por los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015.
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