Sentencia nº 11001-03-25-000-2014-00403-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 7 de Diciembre de 2017
| Fecha | 07 Diciembre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN A
Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
Bogotá D. C., siete (7) de diciembre de dos mil diecisiete (2017)
Radicación nú mero: 11001 - 03 - 25 - 000 - 2014 - 00403 - 00(1287-14), 11001 - 03 - 25 - 000 - 2014 -00 652 - 00(2040-14),1100 1-03-25-000-2014-00690-00(2137-14), 11001 - 03 - 25 - 000 - 2014 - 00695 - 00(2142-14),11001 - 03 - 25 - 000 - 2014 - 00705 - 00(2182-14),11001032500020140072500(2259-014), 11001 - 03 - 25 - 000 - 2014 - 00734 - 00(2279-14), 11001 - 03 - 25 - 000 - 2014 - 00790 - 00(2470-14), 11001 - 03 - 25 - 000 - 2014 - 00799 - 00(2485-14), 1 1001 - 03 - 25 - 000 - 2014 - 00895 - 00(2745-14), 11001 - 03 - 25 - 000 - 2014 - 01369 - 00(4537-14), 1100 1 - 03 - 25 - 000 - 2014 - 01426 - 00 (4649- 14)
Actor: H.R.L., H.G.G., R.B.L., P.H.C., JULIO C.M.L., A.C.A.D.G., E.C.G., F.L.M., M.T.S.J., L.A.S.H., G.P.Y.Á.G.S.
Convocado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP .
Asunto: Solicitud de extensión de la jurisprudencia
Procede la Sala a resolver sobre la solicitud de extensión de la jurisprudencia presentada por los señores H.R.L., H.G.G., R.B.L., P.H.C., J.C.M.L., A.C.A. de G., E.C.G., F.L.M., M.T.S.J., L.A.S., H.G.P. y Á.G.S. en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (ugpp).
Antecedentes
Demanda
Pretensiones
Los señores H.R.L., H.G.G., R.B.L., P.H.C., J.C.M.L., A.C.A. de G., E.C.G., F.L.M., M.T.S.J., L.A.S., H.G.P. y Á.G.S., por intermedio de apoderado judicial, en ejercicio del mecanismo de solicitud de extensión de la jurisprudencia, pretenden la aplicación de los efectos de la sentencia de unificación del 1.º de agosto de 2013, proferida por esta corporación, bajo el número de radicado 44001-23-31-000-2008-00150-01 (0070-2011), con ponencia del Dr. G.A.M. que unificó los criterios respecto de la inclusión de la prima de riesgo como factor salarial de la liquidación pensional de los ex detectives del Departamento Administrativo de Seguridad (das).
Como consecuencia de lo anterior, solicitan que se ordene a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (ugpp), a que efectúe la reliquidación de las pensiones de jubilación de los convocantes con la inclusión de la prima de riesgo.
Hechos
Los convocantes señalaron como hechos los que a continuación se relacionan:
L. para el Departamento Administrativo de Seguridad (das), por más de 20 años, salvo en el caso del señor E.C.G. quien laboró para el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (inpec).
La Caja Nacional de Previsión Social (cajanal e.i.c.e.) les reconoció pensión de jubilación sin tener en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicio, de conformidad con lo establecido en el régimen especial previsto para los servidores del das.
Debido a lo anterior, I. demandas de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener la reliquidación de sus pensiones con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio, las cuales, culminaron con sentencias definitivas que accedieron parcialmente a sus pretensiones puesto que ordenaron incluir varios factores salariales excepto la prima de riesgo.
En cumplimiento de las disposiciones que regulan el trámite de extensión de la jurisprudencia, le solicitaron a la UGPP la extensión de los efectos de la sentencia de unificación del 1.º de agosto de 2013, entidad que emitió respuesta desfavorable en todos los casos, por considerar que se presentaba el fenómeno de la cosa juzgada respecto a la prima de riesgo.
Traslados de la solicitud
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales
La ugpp se opuso a la prosperidad de las pretensiones con el argumento de que en los casos bajo estudio no existe identidad fáctica y jurídica con la sentencia cuya extensión de efectos se solicita; asimismo, manifestó que la sentencia invocada no es de unificación porque no hace parte de las establecidas en el artículo 270 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, ya que no se produjo en atención al procedimiento contemplado en el artículo 271 ibídem.
De otro lado, adujo que la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013 y C-230 de 2015, estableció la forma como debe conformarse el ingreso base de liquidación en las pensiones de los servidores públicos, por lo que estas decisiones, debido a la fuerza vinculante erga omnes que las cobija, son las que se deben aplicar de manera uniforme por todas las autoridades públicas.
Por último, concluyó diciendo que en todos los casos traídos para su estudio ha operado el fenómeno de cosa juzgada, pues en estos ya hubo decisión judicial en donde se excluyó a la prima de riesgo como factor salarial.
Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, al igual que la ugpp, mencionada en los párrafos que anteceden, puso de presente que las presentes solicitudes de extensión no deben prosperar, ya que la sentencia invocada no es de unificación y ha operado el fenómeno de cosa juzgada, pues en todos los casos ya existió pronunciamiento respecto de la inclusión de la prima de riesgo como factor salarial.
Alegatos de conclusión
En audiencia celebrada el pasado 29 de noviembre del año en curso, los apoderados de los convocantes, de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y el agente del Ministerio Público hicieron sus intervenciones las cuales se encuentran consignadas en el cederrón de audio y video de la respectiva audiencia, donde reiteraron los argumentos expuestos tanto en las solicitudes de extensión de jurisprudencia como en la contestaciones de cada una de ellas.
Ahora bien, la entidad convocada, la agencia de defensa del Estado y el agente del Ministerio Público coincidieron en indicar que en los casos 2, 6, 7 y 11 no se deben extender los efectos de la sentencia deprecada pues en ellos se rompe de cualquier manera la identidad fáctica y jurídica con el demandante en la providencia cuya extensión se pretende.
CONSIDERACIONES
Problema jurídico
Le corresponde a esta Sala entrar a determinar si a los señores H.R.L., H.G.G., R.B.L., P.H.C., J.C.M.L., A.C.A. de G., E.C.G., F.L.M., M.T.S.J., L.A.S., H.G.P. y Á.G.S. les asiste derecho a la extensión de los efectos de la sentencia de unificación proferida por esta corporación el 1.º de agosto de 2013, bajo el número de radicado 44001-23-31-000-2008-00150-01 (0070-2011), con ponencia del Dr. G.A.M., mediante la cual se unificó la jurisprudencia respecto de la inclusión de la prima de riesgo como factor salarial para los ex detectives del extinto Departamento Administrativo de Seguridad.
Marco normativo y jurisprudencial
El Gobierno nacional, facultado extraordinariamente por el Congreso de la República mediante la Ley 5.ª de 1978, profirió el Decreto Ley 1047 del mismo año, en el que se estableció el régimen de pensión vitalicia de jubilación a las personas que desempeñaren labores de dactiloscopia en el extinto Departamento Administrativo de Seguridad (das), en el sentido de que los empleados que ejercieran dichas funciones, además de haber aprobado el curso de dactiloscopia y estuviesen vinculados por veinte (20) años continuos o discontinuos, podrían gozar de una pensión vitalicia de jubilación sin importar la edad. .
Cabe señalar que la norma mencionada definió al dactiloscopista como «el empleado público que en forma permanente y continua recoge, analiza, interpreta, confronta y clasifica huellas digitales con fines investigativos o de identificación, o desarrolla cualesquiera de las diferentes actividades técnicas que debe cumplir los dactiloscopistas en su condición de miembros de la Policía Judicial y como auxiliares de la Rama Jurisdiccional y el Ministerio de Público en la investigación de hechos delictivos».
Por su parte, mediante el Decreto Ley 1933 de 1989, el Gobierno nacional estableció el régimen prestacional especial para los empleados del extinto das, el cual, en su artículo 10.º dispuso lo siguiente: i) Para los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad (das) aplican las normas generales sobre pensiones, es decir, la Ley 33 de 1985; sin embargo, ii) En el caso de los dactiloscopistas y en los cargos de detectives (de cualquier nivel como agente, profesional o especializado), se les debe aplicar el régimen especial consagrado en el Decreto Ley 1047 de 1978.
Por su parte, la prima de riesgo es una prestación mensual de carácter permanente equivalente al 30% de la asignación básica mensual, creada, en principio, por el Decreto 1137 de 1994, destinada a los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad que desempeñaren los cargos de detective especializado, profesional o agente; criminalístico especializado, profesional o técnico y conductores (siempre y cuando estos no estén asignados a tareas administrativas); sin embargo, esta norma fue clara en establecer que dicha prestación no debía tenerse en cuenta como factor salarial y no podía percibirse simultáneamente con las primas descritas en los artículos 2.º, 3.º y 4.º del Decreto 1933 de 1989 y el Decreto 132 de 1994.
No obstante lo anterior, la norma mencionada fue derogada por el Decreto 2646 de 1994, el cual reguló nuevamente la prima de riesgo y determinó sus porcentajes de pago según el cargo que cada funcionario prestara para la entidad,así: i) 35% de la asignación mensual para los detectives especializados, profesionales y agentes; criminalístico especializado,...
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