Sentencia nº 05001-23-31-000-2012-00690-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 27 de Noviembre de 2017
| Fecha | 27 Noviembre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN C
Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA
Bogotá D.C., veintisiete (27) de noviembre del dos mil diecisiete (2017).
R.icación número: 05001 -23-31-000-2012-00690-01 (54121) B
Actor: DEVIMED S.A.
Demandado : AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA
Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA)
Contenido: D.: -Se revoca sentencia de primera instancia por cuanto se encuentra demostrada la eximente de responsabilidad culpa exclusiva de la víctima. Restrictor: Aspectos procesales - legitimación en la causa - caducidad de la acción / Presupuestos de la responsabilidad extracontractual del Estado / La culpa exclusiva de la víctima como eximente de responsabilidad del Estado / Los elementos requeridos para la procedencia de la Actio de in rem verso - Posición unificada del Consejo de Estado.
Decide la Sala en segunda instancia el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 29 de octubre de 2014 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual resolvió condenar“a la Agencia Nacional de Infraestructura ANI (antes INCO) a pagar a favor de la Sociedad D.S. la suma de ($21.291.516.888.oo) (…)”.
I. ANTECEDENTES
1. La demanda y lo pretendido
El día 14 de mayo de 2012 la Sociedad D.S.., por intermedio de apoderado judicial y mediante el ejercicio de la acción de reparación directa prevista en el artículo 86 del C.C.A., presentó demanda contra la Agencia Nacional de Infraestructura - ANI para que se realizaran las siguientes declaraciones y condenas:
1.1.- Que se declare que D.S., construyó y terminó a favor de la Agencia Nacional de Infraestructura - ANI (antes Instituto Nacional de Concesiones - INCO), la doble calzada denominada “J. de D.M., ubicada entre las glorietas de “Confama” y “El Águila” del municipio de Rionegro, con el convencimiento fundado de que dichas obras serían remuneradas mediante el adicional No. 14 del contrato de concesión No. 0275 de 1996, el cual no se suscribió entre las partes contratantes.
1.2.- Que se declare que la entidad demandada no firmó el contrato adicional No. 14 del negocio jurídico antes mencionado en el que se debían incluir las obras adicionales y en consecuencia que incumplió con lo previsto en el Convenio Interadministrativo No. 13 suscrito con el municipio de Rionegro.
1.3.- Que se declare que la Agencia Nacional de Infraestructura - ANI (antes Instituto Nacional de Concesiones - INCO), el municipio de Rionegro y el Gobierno Nacional conocieron y no objetaron la ejecución de la doble calzada “J. de D.M..
1.4.- Que se declare que la Agencia Nacional de Infraestructura - ANI (antes Instituto Nacional de Concesiones) se encuentra obligada a reconocerle a la sociedad D.S.., los costos en los que incurrió durante la ejecución de las obras que fueron finalizadas el día 13 de marzo de 2010.
1.5.- Que en virtud de las anteriores declaraciones, se condene a la Agencia Nacional de Infraestructura a pagar las siguientes cantidades de dinero:
“2.1 Que se condene a la ANI (antes INCO) a pagar a DEVIMED todas las sumas y valores resultantes de la prosperidad de las pretensiones anteriores, incluyendo el costo de las mismas, el control de calidad, el valor de la administración, el porcentaje de utilidad y los costos fiduciarios, impositivos y financieros, entre otros.
2.2. Que se actualicen las sumas que resulten de la pretensión de condena anterior, mediante la aplicación del IPC que sea certificado por el DANE.
2.3. Que respecto de la suma actualizada se calculen los intereses a que hace referencia el numeral 8 del artículo 4 de la Ley 80 de 1993 o, subsidiariamente, los intereses que sean decretados por el juez.
2.4. Que se condene a la ANI (antes INCO) a pagar todas las costas del proceso y las agencias en derecho.
2.5. Que a partir de la ejecutoria de la sentencia, se condene a la ANI (antes INCO) a pagar los intereses moratorios, tal como lo prescribe el artículo 177 del C.C.A. y lo ha ordenado la Corte Constitucional en la sentencia C-188 de 1999”.
2. Como fundamento de sus pretensiones, la parte actora expuso los hechos que la Sala sintetiza así :
El día 23 de mayo de 1996, el Instituto Nacional de Vías - INVIAS y la sociedad D.S.. suscribieron el contrato de concesión No. 0275 el cual tenía por objeto la ejecución de los estudios, diseños definitivos, la rehabilitación, operación y el mantenimiento del proyecto “Desarrollo Vial del Oriente de Medellín, Valle de Rionegro y conexión a Puerto Triunfo en el departamento de Antioquía”.
En ejecución del mencionado contrato, la contratante entregó a la Contratista la concesión de “el tramo D.D. - Rionegro de la Ruta 56AN 02 y el tramo Rionegro - Marinilla, los cuales sumados D.D. - Rionegro - Marinilla, conforman la totalidad de la Ruta 56AN 02”, de la cual también hace parte la vía denominada “J. de D.M.” que se encuentra conformada por los tramos denominados “Comfama” o “Clínica Sumer” y “Cuatro Esquinas” o “El Águila”.
El 3 de octubre de 2000 el INVIAS y el Concesionario suscribieron el contrato adicional No. 2 mediante el cual incorporaron la “rehabilitación, la operación y el mantenimiento del sector de 2.4 KM Cuatro Esquinas - Comfama, sector KM 00 + 000 - KM 2 + 400, de la carretera D.D. - Rio negro - Marinilla”.
Posteriormente, el 12 de septiembre de 2003 el INVIAS cedió y subrogó el contrato de concesión No. 0275 al Instituto Nacional de Concesiones - INCO (hoy Agencia Nacional de Infraestructura - ANI).
Por otro lado, el día 23 de abril de 2009 el municipio de Rionegro le entregó al Ministerio de Transporte los planos y el presupuesto para la construcción de la doble calzada en la vía “S.J. de Dios” con el fin de que dicha entidad “realizara los trámites respectivos ante el CONPES, de acuerdo con sus conversaciones adelantadas al respecto. Lo anterior, resaltando la importancia del proyecto para la región y teniendo en cuenta que dicha vía sería el acceso para los escenarios deportivos en donde se realizarían los IX Juegos Suramericanos 2010”.
De igual forma, el día 23 de junio de 2009 el Municipio de Rionegro le solicitó al Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial la expedición de la licencia ambiental para el “proyecto vial J. de D.M. o vía El Águila” a nombre de la concesionaria D., quien sería la encargada de ejecutar el proyecto; licencia otorgada el día 6 de octubre del mismo año mediante Resolución No. 1921.
No obstante, en esta última fecha el INCO le informó a la Sociedad D.S.. que no contaba con la disponibilidad presupuestal suficiente para la construcción de la doble calzada desde la glorieta ubicada en Comfama hasta la glorieta de Cuatro Esquinas.
El 14 de octubre de 2009 , se realizó una reunión entre el INCO, la Sociedad D.S. y el Ministerio de Transporte en la que acordaron explorar la posibilidad legal, contractual y financiera de realizar la doble calzada, ya que sobre dichas vías se tendrían las instalaciones deportivas de los Juegos Suramericanos de 2010.
El día 28 de octubre de 2009 el municipio de Rionegro le solicitó al INCO la inclusión dentro del contrato de concesión No. 0275 de la construcción de la doble calzada “ El Águila” o “ J. de D.M..
A continuación, el 9 de noviembre de 2009 el municipio de Rionegro le remitió al INCO el presupuesto del proyecto vial denominado “ El Águila” o “ J. de D.M.” por valor de $19.582.559.687.38.
El día 13 de noviembre de 2009, el municipio de Rionegro y el INCO suscribieron el convenio interadministrativo No. 13 el cual tenía por objeto “aunar esfuerzos, recursos y competencias entre el INCO y la Alcaldía del municipio de Rionegro que permitan llevar a cabo las actividades correspondientes a la construcción para el desarrollo del proyecto de la segunda calzada de la vía D.D. - Rionegro - Marinilla entre la glorieta de la Clínica S. y la Glorieta el Águila (Proyecto vial J. de D.M.) en el paso urbano de la vía nacional por el municipio de Rionegro (Antioquia)” ; y en el que se estableció entre las obligaciones del INCO, “ gestionar la adición del contrato de concesión previo cumplimiento de los trámites y requisitos de ley, donde determine el alcance de las obras, su valor y plazo de ejecución, conforme con los estudios y diseños elaborados por el municipio”.
En virtud de lo anterior, el 1 de diciembre de 2009 la Sociedad D.S. presentó al INCO y a la Interventoría la propuesta de desarrollo del objeto contractual, dando alcance a la propuesta técnica y económica para la adición del contrato de concesión; y el 9 de diciembre de ese mismo año el INCO le remitió a la parte demandante la versión del adicional No. 14 del contrato de concesión No. 0275 en el cual se incluía la construcción de la doble calzada de la Avenida “J. de D.M..
Sin embargo, el contrato adicional No. 14 nunca se suscribió, pero “la doble calzada en la vía D.D. - Rionegro - Marinilla, entre las glorietas Comfama y El Águila (Proyecto Vial J. de D.M.) fue puesta en funcionamiento por DEVIMED el 13 de marzo de 2010 es decir, con anterioridad al inicio de los Juegos Suramericanos celebrados entre el 17 y 30 de marzo de 2010”.
3.- Trámite procesal de primera instancia.
3.1.- Admisión de la demanda.
Mediante auto de 19 de junio de 2012, el Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la demanda. Providencia que fue notificada por aviso.
3.2.- Contestación de la demanda.
Mediante escrito de 25 de septiembre de 2012 el apoderado de la Agencia Nacional de Infraestructura - ANI (antes Instituto Nacional de Concesiones -INCO-) contestó la demanda oponiéndose a todas las pretensiones con fundamento en los siguientes argumentos:
I) La Sociedad D.S. se encontraba plenamente...
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