Sentencia nº 25000-23-26-000-2009-00082-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 1 de Febrero de 2018 - Jurisprudencia - VLEX 705227309

Sentencia nº 25000-23-26-000-2009-00082-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 1 de Febrero de 2018

Fecha01 Febrero 2018
EmisorSECCIÓN TERCERA

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Incumplimiento contractual / INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL - NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO QUE DECLARA INCUMPLIMIENTO IMPONE MULTA - Falta de competencia pro tempore / FALTA DE COMPETENCIA - Por expedirse por fuera del plazo contractual / CONTRATO DE OBRA PÚ BLICA - Objeto / OBJETO CONTRATO DE OBRA - Para la construcción y rehabilitación de accesos a barrios y pavimentos locales, programa de m ejoramiento integral de barrios de Bogotá / - Contra acto administrativo que declara incumplimiento del contratista e impone multa al contratista

El presente debate versa sobre la nulidad del acto contenido en la Resolución No. 1181 de 22 de abril de 2008, por cuyo mérito el IDU declaró que la sociedad C.S. incumplió el Contrato No. IDU-BM-164 y, consecuencialmente, le impuso una multa, así como en la Resolución No. 2725 del 1 de agosto de 2008 en la que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior y la confirmó íntegramente. (…)El Contrato de Obra No. IDU-BM- 164, con ocasión del cual se profirieron los actos administrativos objeto de debate, fue celebrado el 28 de diciembre de 2005 entre el IDU y la sociedad C.S. al amparo de la Ley 80 de 1993, norma vigente al momento de los hechos y aplicable a las relaciones negociales del Instituto de Desarrollo Urbano por ser una entidad estatal que no se encuentra exceptuada de su cobertura. (…) El objeto del contrato consistió en la construcción y rehabilitación de accesos a barrios y pavimentos locales, programa de mejoramiento integral de barrios, grupo 13, con financiación del Banco Mundial. El precio se estipuló en la suma de $5.346'671.167.

MULTAS - M arco normativo / COMPETENCIA PARA IMPONER MULTAS EN CONTRATOS ESTATALES - Procedencia / MULTAS EN CONTRATOS ESTATALES - Reconocimiento de la autonomía de la voluntad / MULTAS EN CONTRATOS ESTATALES - S u inclusión como cláusula contractual procede por acuerdo entre las partes / IMPOSICIÓN DE MULTAS EN CONTRATOS ESTATALES - De ser pactada su declaratoria procede únicamente por decisión de juez del contrato

A diferencia de lo acontecido en su antecesor Decreto-ley 222 de 1983, la Ley 80 de 1993 no otorgó competencia alguna a las entidades estatales contratantes para declarar el incumplimiento e imponer unilateralmente multas al contratista particular. Salvo en el supuesto de caducidad del contrato, bajo la vigencia de aquella normativa las entidades estatales carecían de facultad legal para declarar unilateralmente el incumplimiento del contrato y ordenar el reconocimiento y cobro de las sanciones pecuniarias y garantías, debiendo en tal evento acudir forzosamente al Juez del contrato estatal para tal efecto. Al discurrir sobre este tópico, la Sección Tercera, de tiempo atrás, advirtió que la posibilidad de pactar multas derivadas del incumplimiento del extremo co-contratante comportaba una expresión de la libre autonomía de la voluntad de las partes, por lo que su incorporación en el contrato resultaba válida. Cuestión distinta ocurría en relación con su imposición unilateral, en tanto al no tener asiento en una previsión legal que así lo autorizara, necesariamente para su exigencia debía mediar decisión judicial que lo determinara. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la competencia de la Administración para declarar el incumplimiento contractual, y la imposición de multas en vigencia de la Ley 80 de 1993, consular sentencias de 10 de febrero de 2005, Exp. 25765, CP. M.E.G.G.; de 20 de octubre de 2005, Exp. 14579, CP. G.R.V..

ENTIDADES ESTATALES PARA DECLARAR INCUMPLIMIENTO E IMPONER MULTAS - Facultad / FACULTAD DE ENTIDADES DEL ESTADO PARA IMPONER MULTAS - E fecto retrospectivo al ejercicio de la facultad / COMPETENCIA PARA IMPONER MULTAS EN CONTRATOS ESTATALES - Su procedencia dependerá del régimen legal aplicable de conformidad a la fecha de expedición del acto que la impone

El panorama descrito varió con la expedición de la Ley 1150 de 2007, norma que, a través de su artículo 17, abrió paso a que las entidades estatales recobraran la potestad legal para imponer multas unilateralmente y para declarar el incumplimiento con el fin de hacer efectiva la cláusula penal. (…) Igualmente, en mérito de lo dispuesto en el parágrafo transitorio de dicha consagración legal, se atribuyó un efecto retrospectivo al ejercicio de la facultad concedida, en cuya virtud se activó la procedencia de que la entidad estatal impusiera una multa al contratista, aun en contratos celebrados al amparo de la Ley 80 de 1993, siempre que se encontrara pactada expresamente dentro del texto convencional. Sin embargo, su ejercicio habría de ser válido en la medida en que el procedimiento sancionatorio así como el acto impositivo de la multa que lo culminara se hubieren producido en vigencia de la Ley 1150 de 2007. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el fecto retrospectivo al ejercicio de la facultad para imponer multas consagrado en la ley 1150 de 2007, consultar sentencia de 28 de junio de 2012, Exp. 23967, CP. S.C.D.d.C..

FUENTE FORMAL: LEY 1150 DE 2007 - ARTÍCULO 17

MULTAS - Ausencia de regulación expresa en el Estatuto General de Contratación / MULTAS - Remisión normativa. Aplicación del derecho común

Ante la ausencia de regulación expresa sobre la figura de la multa en la Ley 80 de 1993, para desentrañar su naturaleza y alcance además de revisar el precepto contenido en el artículo 17 de la Ley 1150 de 2007, necesariamente debe acudirse a las disposiciones que sobre su génesis y operatividad compendia el Código Civil en los artículos 1592 al 1601. La aplicación del derecho común a estas materias resulta procedente por cuenta de la remisión normativa consagrada por el artículo 13 de la Ley 80 de 1993 y con base en lo dispuesto en el inciso primero del artículo 40 de este cuerpo legal, de conformidad con el cual “las estipulaciones de los contratos serán las que de acuerdo con las normas civiles, comerciales y las previstas en esta ley, correspondan a su naturaleza”.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 13 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 40 / LEY 1150 DE 2007 - ARTÍCULO 17 / CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 1592 / CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 1601

MULTAS - Naturaleza y alcance / MULTAS - Cumple una doble función. S. y preventiva, para asegurar el cumplimiento del contrato / MULTA - Representa consecuencia de tipo económico prevista y acordada anticipadamente por incumplimiento de obligaciones contractuales / MULTAS - No corresponde a una sanción de carácter resarcitorio, sino meramente conminatorio / MULTAS - Herramienta de apremio o acoso dirigida a compeler al contratista para el cumplimiento del objeto contractual en la forma y tiempo acordados

El origen e implementación de [las multas], desde la perspectiva contractual, se correlaciona y halla su justificación en los eventos en los que una de las partes incurre en incumplimiento de las obligaciones contraídas, al paso que su activación surge como consecuencia de una previsión anticipada y libremente acordada por los contratantes sobre los efectos que pueden extraerse de dicha inobservancia y que, por regla general, conlleva al pago de una suma preestablecida, sin que con esto el incumplido se releve de satisfacer la prestación debida; lo que busca es precisamente inducir a su acatamiento. Su falta de correspondencia con una sanción de carácter resarcitorio se explica en la medida en que no persigue obtener una suma o monto para contener o reparar un menoscabo patrimonial de la Administración contratante. Bajo esa óptica, la ocurrencia del perjuicio no constituye un elemento de la esencia de este tipo de sanción, como sí acontece en el evento de la cláusula penal pecuniaria, cuya razón de ser es meramente indemnizatoria. Distinto a ello, su propósito se asocia con un fin proteccionista del interés público que involucra la celebración del contrato estatal, en tanto busca la ejecución efectiva de la labor encomendada al contratista, al margen de que su satisfacción oportuna hubiese causado o no daño al ente contratante. (…) su finalidad, en esencia, es fungir como herramienta de apremio o acoso dirigida a compeler al contratista para el cumplimiento del objeto contractual en la forma y tiempo acordados, NOTA DE RELATORÍA: Sobre las multas con ocasión de contratos estatales, su naturaleza y alcance, consultar sentencias de 13 de noviembre de 2008, Exp. 17009, CP. E.G.B.; de 10 de septiembre de 2014, Exp. 28875, CP. J.O.S.G.; y de 12 de febrero de 2015, Exp. 28278, CP. C.A.Z.B..

FACULTAD DE ENTIDADES ESTATALES PARA DECLARAR INCUMPLIMIENTO E IMPONER MULTAS - L ímite temporal para su ejercicio . Breve recuento jurisprudencial / FACULTAD PARA IMPONER MULTAS - Su procedencia se encuentra limitada por el tiempo en que se extienda la ejecución del contrato estatal / TEMPORALIDAD DE FACULTAD PARA IMPONER MULTAS - No puede ser ejercida después de darse por terminado el plazo contractual

La interpretación jurisprudencial frente al lindero temporal dentro del cual resultaría viable ejercer la facultad legal de declarar el incumplimiento del contrato con la finalidad de imponer multas al particular moroso no ha sido una materia pacífica. De antaño, la Sección Tercera de esta Corporación consideró que la posibilidad de declarar el incumplimiento con el propósito de imponer multas solo podía ejercerse dentro del plazo de ejecución del contrato y antes de vencerse el término pactado para su finalización. (…) En pronunciamientos posteriores, se mantuvo la orientación jurisprudencial relativa a la viabilidad de imponer multas, sujeta a que se realizara dentro del término contractual. Con todo, frente a este último concepto se distinguió entre el plazo de ejecución y fecha de vencimiento del contrato o de su vigencia, siendo este último el límite máximo para que procediera válidamente su ejercicio. (…) Tiempo después, la Sección Tercera recogió la línea de pensamiento imperante hasta entonces,...

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