Sentencia nº 76001-23-31-000-2007-00152-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 1 de Marzo de 2018
| Fecha | 01 Marzo 2018 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA - DESCONGESTIÓN
Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO
Bogotá, D.C., primero (1) de marzo de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 76001-23-31-000-2007-00152-01
Actor: J.S.G.
Demandado: MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI -CONTRALORÍA GENERAL DE CALI
Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Fallo de Segunda Instancia
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia dictada el 15 de febrero de 2013 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que accedió a las pretensiones de la demanda, y por consiguiente, declaró la nulidad de las resoluciones a través de las cuales la Contraloría General de Cali declaró la responsabilidad fiscal del señor J.S.G..
I.ANTECEDENTES
1. Demanda
En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo -en adelante CCA-, el señor J.S.G. solicitó que se declarara la nulidad de:
i) El auto Nº1600.20.07.06.062 del 11 de mayo de 2006 expedido por la Dirección Operativa de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría General de Santiago de Cali, a través del cual se declaró la responsabilidad solidaria de, entre otros, el señor J.S.G..
ii) El auto Nº 1600.20.07.06.108 expedido el 22 de agosto de 2006 por la Dirección Operativa de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría General de Santiago de Cali, que resolvió el recurso de reposición presentado contra el “fallo” antes citado.
iii) La Resolución Nº 0100.24.08.06 del 9 de octubre de 2006 proferida por el Despacho del Contralor General de Santiago de Cali que decidió el recurso de apelación contra el auto del 11 de mayo de 2006.
A título de restablecimiento del derecho pidió que se: i) dispusiera que el señor S.G. no estaba obligado a reconocer suma alguna al tesoro público en virtud del “fallo” de responsabilidad fiscal; ii) ordenara el reintegro de los dineros que se llegasen a pagar en virtud del “fallo” de responsabilidad cuya nulidad se pretende , iii) ordenara a la Subdirección Ejecutiva de Cobro Coactivo de la Contraloría de Cali que cesara el cobro de la condena y levantara las medidas cautelares decretadas y iv) ordenara a la Contraloría excluir al señor S.G. del Boletín de Responsables Fiscales.
Del análisis de la demanda y demás elementos obrantes en el expediente, la Sala puede extraer los siguientes hechos relevantes:
1.1 El 31 de marzo de 2000, la Alcaldía de Cali expidió la Resolución A-079 a través de cual “se establece el trámite interno para dar aplicación al artículo 111 de la Ley 99 de 1993”. El propósito de ese acto era que el municipio pudiera adquirir “áreas de interés para acueductos municipales”.
1.2 En el citado acto se creó una comisión técnica y una comisión jurídica que, según aseguró el actor, adelantaría el proceso para adquirir los predios de importancia estrategia.
Adicionalmente, en el citado acto se facultó al señor S.G., en su calidad de Gerente del Departamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente -en adelante DAGMA-, para celebrar, según aseveró el demandante, los contratos de compraventa sobre los bienes que fueran declarados de utilidad pública de acuerdo a lo reglado en el literal j) del artículo 58 de la Ley 388 de 1997.
1.3 Por lo anterior, el municipio de Cali a través del DAGMA, representado por el señor S.G., adquirió 4 predios rurales denominados: i) El Danubio; ii) La Carolina, iii) Piedra Grande y iv) La Y., por un valor de $5.960.000.000 pesos. La compra se realizó teniendo en cuenta el avalúo entregado por la oficina de catastro de la citada entidad territorial.
1.4 La Contraloría Auxiliar ante la Gestión Ambiental y Aseo realizó auditoría a las instalaciones del DAGMA y encontró presuntas irregularidades en la compra de los predios descritos en el numeral anterior, razón por la que mediante auto Nº 362 del 23 de octubre de 2001 ordenó la apertura de investigación preliminar.
1.5 Mediante auto Nº 369 de 22 de octubre de 2002 se cerró la indagación preliminar y se dio apertura al proceso de responsabilidad fiscal.
1.6 Surtido el procedimiento de responsabilidad correspondiente, la Dirección Operativa de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría General de Santiago de Cali profirió el auto Nº1600.20.07.06.062 del 11 de mayo de 2006, a través del cual se declaró la responsabilidad fiscal solidaria de los señores J.S.G., M.A.G.L. y Y.A.M., y se les condenó a responder por la suma de $6.473.618.012 pesos.
Como fundamento de la decisión, la contraloría señaló que en la compra de los predios El Danubio; La Carolina, Piedra Grande y La Y. se incurrió en sobrecosto, toda vez que de acuerdo a lo reglado en el artículo 107 de la Ley 99 de 1993, como tales inmuebles estaban ubicados en zonas de reserva forestal y parque natural solo el Instituto G.A.C. -en adelante IGAC- podía avaluarlos.
En este orden de ideas, para la Contraloría, como la compra se realizó con fundamento en el avalúo realizado por la oficina de catastro, se produjo un detrimento patrimonial, habida cuenta que entre el avalúo del IGAC y el de catastro existía una diferencia sustancial.
1.7 I.s con lo anterior, los implicados presentaron recurso de reposición y en subsidio apelación. Mediante auto Nº 1600.20.07.06.108 del 22 de agosto de 2006, la Dirección Operativa de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría General de Santiago de Cali, resolvió el recurso de reposición y confirmó en su integridad el “fallo” del 11 de mayo de la referida anualidad.
1.8 El 9 de octubre de 2009 y mediante Resolución Nº 0100.24.08.06 el Despacho del Contralor General de Cali resolvió el recurso de apelación presentado y confirmó, en todas sus partes, la decisión recurrida.
1.9 Por la compra de los predios antes referenciados se inició en contra de los señores J.S.G., M.A.G.L. y Y.A.M. proceso penal e investigación disciplinaria. El proceso penal fue precluido mediante Resolución Nº 20 del 26 de enero de 2004; en tanto mediante Resolución Nº 12 del 18 de abril de 2006, la Procuraduría Provincial de Cali declaró desvirtuado el cargo disciplinario endilgado al señor S.G..
Para el accionante, los actos acusados se encuentran viciados de nulidad, por cuanto desconocieron las normas en las que debía fundarse, específicamente los artículos 1º, 2º,4 ,5º, 6º, 23 y 53 de la Ley 610 de 2000, los artículos 6º, 29, 90 y 121 de la Constitución, el artículo 111 de la Ley 99 de 1993, el literal j) del artículo 58 de la Ley 388 de 1997 y los artículos 1º,3º y 12 del Decreto 1420 de 1998.
Para desarrollar el concepto de la violación, el demandante señaló, de un lado, que no existió daño patrimonial pues la compra se ajustó al ordenamiento jurídico, y de otro, que no es cierto que haya actuado con culpa grave, contrario a lo concluido por el ente de control.
En relación con el daño patrimonial, el señor S.G. expuso que los actos acusados se fundaban en premisas erróneas, toda vez que consideraron que solo el IGAC podía avaluar los predios, cuando al caso concreto no le era aplicable la Ley 99 de 1993, sino la Ley 388 de 1997 y el Decreto 1420 de 1998, pues así lo dispuso la Resolución A-079 de marzo de 2000.
En este orden de ideas, y como las citadas disposiciones establecen que el avalúo de esa clase inmuebles lo podía realizar, entre otros, la oficina de catastro del municipio, para el accionante no cabe duda que la adquisición de los predios se efectuó conforme al ordenamiento jurídico; luego, no podía predicarse daño por el simple hecho de que la entidad demandada haya decidido que las normas aplicables al caso concreto eran distintas a las estipuladas en la Resolución A-079 de marzo de 2000.
Indicó que la entidad demandada debió acoger lo concluido en el proceso penal, según el cual la diferencia entre uno y otro avalúo no permitía inferir que alguno de los dos estuviere errado, ni muchos menos que al escogerse el de mayor valor exista daño patrimonial por sobrecosto, ya que es imposible tanto del punto de vista fáctico, como jurídico que los dictámenes elaborados por diferentes autoridades sean idénticos.
Adujo, que la contraloría descartó el avalúo realizado por catastro solo porque en él los predios adquiridos tenían un precio mayor que en el realizado por la IGAC y, por ello, este último le pareció el “correcto”. Sin embargo, no desvirtuó desde el punto de vista técnico las conclusiones de catastro.
De la mano con lo anterior y en lo que atañe a la ausencia de culpa, la parte actora explicó que este elemento tampoco se acreditó en el caso concreto, toda vez que el señor S. actuó según lo dispuesto en la Resolución A-079 de marzo de 2000, al punto que tanto en el proceso penal, como en el procedimiento disciplinario se concluyó que no existía culpa grave, ni dolo del demandante, porque los avalúos se realizaron por una de las autoridades que al afecto previó Ley 388 de 1997 y el Decreto 1420 de 1998.
Adicionalmente, señaló que no podía predicarse la culpa grave, habida cuenta que el señor S.G. no es abogado, sino ingeniero, razón por la que la determinación del régimen jurídico aplicable a la compra de los inmuebles se realizó según las directrices brindadas por la comisión jurídica creada en la Resolución A-079 de marzo de 2000.
Insistió en que fue la Resolución A-079 de marzo de 2000, la cual goza de presunción de legalidad, la que dispuso que la compra de los predios se realizaría según lo estipulado en la Ley 388 de 1997 y el Decreto 1420 de 1998, cuerpos normativos que autorizan a que el avalúo de los bienes que son declarados de utilidad pública se efectué por entidades distintas al IGAC.
En consecuencia, a juicio del actor, no podía predicarse, como lo hacen los actos enjuiciados, que actuó violando de “manera abierta e inexcusable la normas de derecho” cuando lo que hizo fue únicamente dar aplicación...
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