Sentencia nº 05001-23-31-000-2005-07294-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN QUINTA, de 22 de Febrero de 2018
| Fecha | 22 Febrero 2018 |
| Emisor | SECCIÓN QUINTA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA - DESCONGESTIÓN
Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ
Bogotá, D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 05001-23-31-000-2005-07294-01
Actor: IPS UNIVERSITARIA
Demandado: CONTRALORÍA GENERAL DE ANTIOQUIA
Referencia: Nulidad (art. 84 CCA). Sentencia de segunda instancia. Cuota de vigilancia fiscal a IPS.
La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 2 de julio de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró la nulidad de las resoluciones demandadas.
ANTECEDENTES
1.1. LA DEMANDA
La Institución Prestadores de Servicios de Salud Universidad de Antioquia “IPS Universitaria”, por conducto de apoderado, presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Decreto 01 de 1984, a efectos de obtener la nulidad de las resoluciones No. (i) 1462 del 1º de junio de 2005 “por medio de la cual se fija una cuota de vigilancia fiscal” a dicha entidad y (ii) 1733 del 5 de julio de 2005, por medio de la cual se dispuso no reponer la anterior. Ambas proferidas por la Contraloría Regional de Antioquia.
1.2. HECHOS
El apoderado de la parte demandante los narró, en síntesis, así:
1.2.1. La IPS Universitaria “… es una corporación de carácter mixto, de derecho privado y sin ánimo de lucro, que se rige por las normas del código civil código de comercio, las descritas en el hecho segundo y por sus propios estatutos”.
1.2.2. Mediante Resoluciones No. 1462 del 1º de junio de 2005, la Contraloría General de Antioquia fijó en contra de la IPS una suma mensual equivalente a $1.600.458 por concepto de “cuota de vigilancia fiscal”.
1.2.3. Contra esta decisión se presentó recurso de reposición; empero, mediante Resolución No. 1733 del 5 de julio de 2005 resolvió no acceder a tal solicitud, acudiendo para ello a fundamentos normativos distintos a los invocados en el acto recurrido.
1.3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN
1.3.1. El demandante consideró violadas las siguientes normas:
Constitucionales: arts. 70, 71, 121, 122, 123, 268, 272 y 308.
Legales: leyes 617 de 2000, 716 de 2001, 42 de 1993, 29 de 1990, 30 de 1992, 10 de 1990 y 100 de 1993.
Decretos:393 de 1991 y 1081 de 1991.
1.3.2. Con base en ello, señaló que los actos administrativos demandados estaban viciados de nulidad por:
1.3.2.1. Infracción de las normas en que debían fundarse, ya que ninguna de las disposiciones mencionadas faculta de manera expresa a la Contraloría para fijar cuotas de vigilancia a corporaciones mixtas de derecho privado; mucho menos para financiarse por encima de los topes que le establece la ley.
Así mismo, porque los artículos 6, 9 y 46 del Decreto 1088 de 1991 establecen pautas sobre el control fiscal de las IPS que fueron desatendidas por la entidad accionada.
1.3.2.2. Expedición irregular, por cuanto los actos atacados citan como soporte normas que no le confieren ningún tipo de competencia para establecer los gravámenes que impuso a la IPS.
1.3.2.3. Falsa motivación, para razones similares a las del cargo anterior, sumado a que la facultad que confieren dichos preceptos a la Contraloría es para regular sus gastos, no para imponer cuotas de vigilancia fiscal. Así mismo porque, los fundamentos del primer acto administrativo fueron cambiados en el que negó la reposición, lo cual, además es violatorio del debido proceso, comoquiera que “… tácitamente se está reponiendo ese primer acto administrativo y en realidad se está negando la reposición…”.
En la misma forma, se constituye el vicio alegado porque en los considerandos de los censurados actos se expresa que la Universidad de Antioquia tiene el 98% de participación en la IPS, lo cual no es cierto, habida cuenta que lo que el ente educativo hizo fue un aporte que le será revertido en proyectos y prácticas universitarias.
1.3.2.4. Desviación de poder, pues, sumado a la impertinencia de las normas citadas por la Contraloría, solo el legislador puede fijar cuotas de vigilancia fiscal a una corporación de participación mixta. Además, la IPS, por disposición estatutaria, cuenta con su propio revisor fiscal, motivo por el cual no podría pagar dos veces el mismo servicio.
1.3. TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA
El Tribunal Administrativo de Antioquia, en auto de 17 de marzo de 2006 admitió la acción de nulidad (art. 84 CCA), y dispuso la notificación de las partes y del Ministerio Público, así como la fijación en lista por el término de 10 días.
La parte actora, mediante escrito radicado el 16 de julio de 2008 solicitó que se diera a la demanda trámite de nulidad y restablecimiento del derecho (art. 85 CCA).
El a quo, con providencia de 22 de noviembre de 2010 resolvió no acceder a dicha solicitud por considerarla extemporánea a la luz del artículo 208 del CCA.
La entidad accionante, el 2 de febrero de 2011, pidió la terminación anticipada del proceso de simple nulidad, por desistimiento, debido a que “… llegó un acuerdo con la Contraloría…”.
Esta solicitud fue negada por el a quo, quien señaló en auto de 14 de febrero de 2011 que, a la luz del artículo 14 de la Ley 25 de 1928 y la doctrina, la acción pública no puede ser desistida.
1.4. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
La Contraloría General de Antioquia, por conducto de apoderada, pidió que se desestimaran las pretensiones de la entidad accionante, por considerar que los actos demandados se ajustan a derecho.
Señaló que la Universidad de Antioquia tiene el 98 de participación e la IPS, según sus estatutos. Igualmente, indicó que el demandante se limita a enunciar una serie de normas, sin desarrollar adecuadamente el concepto de violación.
Se refirió a la naturaleza y a las facultades constitucionales y legales de las contralorías territoriales, así como a las normas que delinean su organización presupuestal en Antioquia; y especialmente, aseguró que “tanto la Ordenanza 42, como el Decreto Departamental 4670” le dan la competencia para fijar individualmente a cada entidad la cuota de control fiscal.
Destacó que, de conformidad con el artículo 2º de la Ley 42 de 1993 y la Ley 489 de 1998 la demandante es una entidad descentralizada sujeta a control fiscal. Y acto seguido, citó la sentencia C-529 de 2006 que avala esa regla frente a las “sociedades de economía mixta”.
1.5. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN PRIMERA INSTANCIA
1.5.1. La entidad demandada reiteró los argumentos expuestos en su escrito de contestación, en cuanto a que la IPS accionante es sujeto de control fiscal y, por ende, está obligada a pagar la cuota de vigilancia fiscal, tributo especial que corresponde a las contralorías, y del cual no se exime por su carácter de corporación mixta, según se desprende de la sentencia C-230 de 1995.
1.5.2. La parte actora guardó silencio en esta etapa procesal.
1.5.3. El Ministerio Público no rindió concepto en esta instancia.
1.6. SENTENCIA APELADA
El Tribunal Administrativo de Antioquia, a través de fallo de 2 de julio de 2013, declaró la nulidad de las resoluciones demandadas, luego de advertir lo siguiente:
1.6.1. Los actos acusados adolecen de falsa motivación, por cuanto “… no es cierto que la IPS Universitaria sea una sociedad de economía mixta…”, para ser, por ese hecho, sujeto de la cuota de vigilancia fiscal. Así mismo, porque “… no hay norma que regule la cuota de vigilancia fiscal para las IPS en su calidad de prestadoras de servicios de salud…”.
1.6.2. De acuerdo con los artículos 48 de la Constitución Política y 20 de la Ley 789 de 2002 y 10-1 del Estatuto Tributario, en armonía con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las IPS manejan dinero del sistema de salud y, por tanto, por la naturaleza de estos fondos, no pueden ser gravadas con la “cuota de vigilancia fiscal”.
1.6.3. Finalmente, puso en evidencia, frente a la nulidad declarada, “… que si bien se solicita en sede de nulidad, en aras de no negar el acceso a la administración de justicia, se falla en las condiciones en las que se encuentra”.
1.7. RECURSO DE APELACIÓN
La Contraloría General de Antioquia apeló la decisión de primera instancia, y pidió que fuera revocada con base en los siguientes argumentos:
1.7.1. A las voces del artículo 9 de la Ley 617 de 2000, el hecho de que la IPS Universitaria sea sujeta de control fiscal, necesariamente implica que lo sea también de la cuota de vigilancia fiscal.
1.7.2. La IPS Universitaria, independientemente de su rol en el sistema de salud, es una entidad descentralizada del orden departamental, en los términos de los artículos 68 95 y 96 de la Ley 489 de 1998, examinados en la sentencia C-671 de 1999. De ahí su obligación de pagar el referido tributo especial, bajo las previsiones de la norma enunciada en el párrafo anterior y el artículo 134 de la Ley 1151 de 2007.
1.7.3. El artículo 229 de la Ley 100 de 1993 dispone que las contralorías asumirán el control fiscal de las entidades oficiales del sistema de seguridad social. Así mismo, el artículo 20 de la Ley 789 de 2002 y la sentencia C-655 de 2003 hablan de exenciones tributarias a EPS y cajas de compensación familiar, pero no a IPS.
1.7.4. De cualquier modo, las IPS manejan cuentas y dineros adicionales al POS, por conceptos como servicios complementarios o suplementarios, frente a los cuales, indefectiblemente, estarían obligados a pagar la cuota de vigilancia fiscal.
1.8. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA
1.8.1. La entidad accionante pidió que se confirmara el fallo apelado, con fundamento en los considerandos del mismo, en lo planteado en la demanda y, en especial, en lo siguiente:
(i) La Universidad de Antioquia no participa de pérdidas ni ganancias de la IPS, por no ser socia, además, el ente de salud es una corporación mixta con régimen privado especial; (ii) no existe...
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