Sentencia nº 25000-23-24-000-1999-00045-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN QUINTA, de 22 de Febrero de 2018 - Jurisprudencia - VLEX 706048777

Sentencia nº 25000-23-24-000-1999-00045-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN QUINTA, de 22 de Febrero de 2018

Fecha22 Febrero 2018
EmisorSECCIÓN QUINTA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA - DESCONGESTIÓN

Consejero ponente: C.E.M. RUBIO

Bogotá, D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil dieciocho (2018)

Radicación número: 25000-23-24-000-1999-00045-01

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL

Demandado: MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA

Procede la Sala a resolver los recursos de apelación interpuestos por los apoderados de las partes actora y demandada contra la sentencia de febrero dieciocho (18) de 2010 mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, se declaró parcialmente inhibido respecto de algunos artículos de los actos acusados y negó las restantes pretensiones y la condena en perjuicios pedida como restablecimiento del derecho.

ANTECEDENTES

1. La demanda

Por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil presentó demanda en la que formuló las siguientes

2. Pretensiones

1. Que son nulos los siguientes artículos de la Resolución 0534 expedida el dieciséis (16) de junio de 1998 por el ministro de Medio Ambiente, hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, con las modificaciones hechas a través de la Resolución 0745 del cinco (5) de agosto de 1998, que resolvió el recurso de reposición:

Artículo segundo, artículo tercero, artículo cuarto, modificado por el artículo segundo de la Resolución 0745 de 1998, artículo quinto, modificado por el artículo tercero de la Resolución 0745 de 1998, artículo sexto, modificado por el artículo cuarto de la Resolución 0745 de 1998, artículo noveno, artículo décimo, modificado por el artículo sexto de la Resolución 0745 de 1998, artículo décimo primero, artículo décimo tercero, artículo décimo quinto y artículo décimo sexto, modificado por el artículo noveno de la Resolución 0745 de 1998.

2. Que son nulos los artículos modificatorios segundo, tercero, cuarto, sexto y noveno y también el artículo octavo de la Resolución 0745 de 1998, que resolvió el recurso de reposición y modificó parcialmente la Resolución 0534 de 1998.

3. Que como consecuencia y a manera de restablecimiento del derecho se condene al Ministerio del Medio Ambiente a reconocer y a pagar, a título de indemnización de perjuicios, todos los gastos en que incurrió la Aeronáutica Civil para cumplir las obligaciones extralegales que le fueron impuestas por dicha cartera de conformidad con lo que resulte probado en el proceso, que ascienden a cuatro mil novecientos cuarenta millones de pesos (4.940.000.000), suma que deberá ser ajustada según lo establecido en el artículo 178 del CCA.

4. Que se condene en las costas y perjuicios que resulten del proceso a la parte demandada y con las correspondientes agencias en derecho.

3. Hechos

En resumen, el fundamento fáctico de la demanda es el siguiente:

La parte actora reveló que mediante oficio de abril veintiocho (28) de 1994, el director de la Aeronáutica Civil solicitó la licencia ambiental para el proyecto de la segunda pista del Aeropuerto Internacional El Dorado de Bogotá.

Advirtió que transcurrieron diecinueve (19) meses sin obtener respuesta del Ministerio del Medio Ambiente, pese a que el artículo 4º de la Ley 105 de 1993, vigente para la fecha, estipuló que si el plan ambiental no era expedido dentro de los 60 días calendario, se consideraba aprobado aquel presentado por el interesado, bajo la figura del silencio administrativo positivo.

Agregó que mediante escritura pública 4524 de agosto diecisiete (17) de 1995, de la Notaría 21 del Círculo de Bogotá, fue protocolizado el silencio administrativo positivo.

Indicó que a través de la Resolución 1330 de noviembre siete (7) de 1995, el Ministerio del Medio Ambiente otorgó licencia ambiental ordinaria a la Aeronáutica Civil para la ejecución de las obras de la segunda pista de El Dorado, según el plan ambiental establecido en dicho acto.

Subrayó que el plan ambiental adoptado por la citada cartera es diferente del que fue presentado con la petición hecha por el organismo, por lo cual solicitó la reconsideración de algunos de sus aspectos.

Añadió que el plan ambiental fue modificado por la Resolución 0534 de 1998, que cambió varios aspectos no solicitados y le impuso nuevas y más gravosas obligaciones.

Manifestó que el recurso de reposición interpuesto por la Aeronáutica Civil fue resuelto mediante la Resolución 0745 de 1998, que adicionó otras cargas, ordenó abrir investigación contra la entidad por incumplimiento de algunos deberes contenidos en la Resolución 1330 de 1995 y formuló pliego de cargos en su contra.

Estimó que la expedición del plan ambiental incluido en la Resolución 1330 de 1995 constituyó extralimitación de funciones y competencias del Ministerio del Medio Ambiente y que las resoluciones 0534 y 0745 de 1998 están modificando situaciones jurídicas consolidadas e incluso un acto inexistente, dado el silencio administrativo que dejó en firme el presentado por el director de la A..

4. Normas violadas y concepto de la violación

La parte actora indicó que la expedición de los actos acusados desconoció los artículos 9, 29, 121 y 209 de la Constitución, 36 y 62 del Código Contencioso Administrativo, el capítulo XVI del Decreto 1594 de 1984, el artículo 3º numeral 3º de la Resolución 1272 de 1996, los artículos 1782, 1821 y 1815 del Código de Comercio, , , 47 y 48 de la Ley 105 de 1993, 2º, 3º, 5º y 8º del Decreto 2724 de 1993, , 54 y 68 de la Ley 336 de 1996, las partes III, IV, V, VI, VII y IX del Manual de Reglamentos Aeronáuticos, los artículos 57 parágrafo 2º y 58 del Decreto 948 de 1995, la Ley 105 de 1993 y el artículo 5º, numeral 11, de la Ley 99 de 1993.

Explicó que la decisión del Ministerio del Medio Ambiente violó el principio según el cual las relaciones internacionales se basan en el reconocimiento de los principios del derecho internacional, ya que muchas de las estipulaciones incluidas en las resoluciones demandadas desconocen tratados y convenios suscritos por el Estado en materia aeronáutica.

Citó el Convenio de Chicago de 1994 que estableció que cada país debe tener una autoridad competente para desarrollar los principios y recomendaciones del instrumento internacional, como es la Aeronáutica Civil, al igual que el Convenio de Viena de 1969 que regula los tratados entre los estados y las organizaciones internacionales, cuyo artículo dieciocho (18) dispuso el deber de abstenerse de actos en virtud de los cuales se frustren el objeto y fin del tratado.

Estimó que el debido proceso fue vulnerado al ordenar la apertura de investigación y la formulación de cargos, pues en el ámbito disciplinario es antitécnico e ilegal mezclar un acto dispositivo sobre organización y administración aeronáutica con otro que contiene cargos, dado que induce al administrado a confusión y dificulta el ejercicio de su defensa.

Manifestó que el principio de legalidad de las funciones públicas también fue transgredido porque la mayor parte de las disposiciones demandadas son de competencia exclusiva de la Aeronáutica Civil.

Subrayó que la actuación no obedeció a los principios establecidos en el artículo 209 de la Carta por cuanto impuso obligaciones sin tener en cuenta competencias legales, consecuencias internacionales, alcances económicos y logísticos de operación aeronáutica y un convenio suscrito en octubre de 1995 entre ambas entidades.

Añadió que el artículo 36 del CCA fue violado porque las decisiones adoptadas por el Ministerio del Medio Ambiente no están adecuadas a los fines legales, reales y prácticos de la norma que la autoriza, no es proporcional a los hechos que le sirvieron de causa y le impuso labores que no competen a la A. y son imposibles de cumplir.

Enfatizó la transgresión del artículo 62 de la misma codificación debido a que la Resolución 1330 de 1995 era un acto particular en firme, por lo cual no podía ser objeto de modificaciones por la simple voluntad de la autoridad ambiental mediante los actos acusados, que agravaron la situación de la entidad en contra de la no reformatio in pejus consagrada jurisprudencialmente para lo administrativo.

Señaló que el organismo demandado usurpó las reglamentaciones que debe expedir la Aeronáutica Civil en los asuntos previstos en el capítulo XVI del Decreto 1594 de 1984 y en el artículo 3º, numeral 3º, de la Resolución 1272 de 1996.

Destacó que los artículos 1782, 1821 y 1815 del Código de Comercio y , , 47 y 48 de la Ley 105 de 1993 reafirmaron las claras competencias y funciones de la A. como autoridad suprema encargada de la regulación del transporte aéreo y demás aspectos relacionados con esa actividad, que fueron desconocidas por los actos demandados.

Advirtió que las obligaciones impuestas por la cartera del Medio Ambiente invadieron las competencias asignadas por los artículos 2º, 3º, 5º y 8º del Decreto 2724 de 1993 y , 54 y 68 de la Ley 336 de 1996 para el desarrollo ordenado de la aviación civil, la utilización segura y adecuada del espacio aéreo, el mantenimiento de la soberanía nacional, la protección de los usuarios, el transporte aéreo y el servicio público de transporte fronterizo e internacional.

Insistió en que las órdenes impartidas en las resoluciones acusadas desconocieron las funciones de la A. y las partes III, IV, V, VI, VII y IX del Manual de Reglamentos Aeronáuticos, que establecen las normas que deben cumplir las aeronaves y aeropuertos respecto de las condiciones de vuelo, dirección, seguridad aérea y los requisitos y controles sobre el tipo de aeronaves.

Precisó que el Ministerio del Medio Ambiente tiene competencia para la...

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